Ráðherrar raska stjórnskipan

Lög hafa löngum verið tengd valdinu og þá jafnframt verið hið háskalega tæki stjórnmálanna. Stjórnspekingar hafa því löngum leitað úrræða til að takmarka vald og er þrískipting ríkisvalds í löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald eitt þeirra. Grunnhugsunin hefur þá verið sú að visst jafnvægi skuli vera milli einstakra þátta og gagnkvæmt aðhald. Annar þáttur þessarar viðleitni er að styrkja sjálfstæði sveitarfélaga, en um það verður ekki fjallað hér.

Nú gerist það oft að þróunin verður á annan veg en upphaflega var ætlunin og er það almennt mál manna að framkvæmdarvaldið hafi vaxið löggjafarvaldinu yfir höfuð andstætt því sem stefnt var að. Ef marka má orðræðu ýmissa þingmanna og almenn viðhorf í þjóðfélaginu birtist þessi þróun meðal annars á þann veg að frumkvæði að lagasetningu og flest lagasmíð sé á vegum ríkisstjórnar og fari fram utan Alþingis; frumvörpin renni síðan í gegn lítt eða ekki breytt. Þetta má reyndar staðfesta með tölum, en þó segja þær ekki alla söguna. Þær sýna ekki, eða a.m.k. á mjög ófullkominn hátt, breytingar sem verða á lögum í meðförum Alþingis og við þetta má bæta að frumvörp ná ekki alltaf fram að ganga sökum þess að þingmenn vilja fá ráðrúm til að skoða þau betur. Þannig er ofmælt að Alþingi sé ekki annað en afgreiðslustofnun fyrir ríkisstjórn eins og oft heyrist, en breytir því ekki að staða þess er miklu veikari en skyldi.

Svo er að sjá sem þingmenn hafi almennt sætt sig við þessa skipan mála.

Þegar Þorsteinn Pálsson varð formaður Sjálfstæðisflokksins snerist nálega öll umræðan um að hann yrði að fá ráðherraembætti og heyrzt hefur síðustu daga að það hafi háð fyrrverandi varaformanni Samfylkingarinnar að vera ekki ráðherra. Þá falla orð iðulega á þann veg að þessi eða hinn þingmaður stefni á ráðherrastól, uppskeri ráðherrasæti og jafnvel eigi kröfu til þess, að því ógleymdu að landsbyggðin verði einnig að fá sinn ráðherra. Hugur þingmanna virðist öðru fremur vera bundinn við að komast í ríkisstjórn eins og það sé hámark stjórnmálaferilsins.

Þá vekur það athygli hversu ráðherrum hefur fjölgað, þannig að ríkisstjórn birtist fyrir landslýðnum sem þingdeild, þar sem tillögur eru lagðar fram, þær ræddar og afgreiddar með atkvæðagreiðslu. Ríkisstjórn verður eins konar ígildi efri deildar Alþingis þegar konungur skipaði þar helming þingmanna sem höfðu þá stöðvunarvald. Myndin sem við blasir er sú að í ríkisstjórn sé málum ráðið endanlega til lykta.



Ráðherravald og dómsvald.Sjálfstætt dómsvald er ein helzta stoð réttarríkisins og í stjórnskipan ríkisins og löggjöf henni til fulltingis er leitazt við að tryggja það. En þar seilist ráðherravaldið til íhlutunar.

Þetta gerðist við skipan hæstaréttardómara 2003 og 2004 þar sem dómsmálaráðherra gekk gegn umsögn Hæstaréttar um skipan dómara. Þessir tveir dómarar hafa síðan haldið þeirri skoðun fram að það sé ekki hlutverk Hæstaréttar að raða umsækjendum eftir hæfni. Þau rök hafa fylgt að ekki sé gert ráð fyrir því í lögum og jafnframt glittir í þá skoðun að beinar lagaheimildir þurfi til orða og athafna. Í umræðum sem fylgdu var því hreyft að í stað umsagnar Hæstaréttar kæmi mat dómnefndar. En ekki dugði það við skipan héraðsdómara 20. desember 2007. Þar gekk settur dómsmálaráðherra gegn umsögn dómnefndar sem sett hafði verið á fót með lögum til að tryggja sjálfstæði dómsvaldsins og fór ekki að lögum við skipan dómarans samkvæmt áliti umboðsmanns. Þessi dæmi varpa nokkru ljósi á það hvernig ráðherravaldið seilist til áhrifa innan dómsvaldsins.

Í því samhengi skiptir miklu máli viðhorf dómara og þá sérstaklega fylgispekt þeirra við lagasetningarvaldið, í reynd ráðherravaldið. Því er haldið fram að dómurum beri að halda sig innan valdmarka réttarins og dæmi eftir gildandi lagareglum sem merkir í reynd bókstaf settra laga og gangist þannig undir hlýðni við ráðherraræðið sem hefur ásýnd lýðræðislega kjörins þings.

Meira en tvö þúsund ára réttarsaga Evrópu sýnir þó að dómarar hafa átt drjúgan þátt í að móta réttarskipan Evrópu. Undantekning er einveldistímabilið þegar einvaldshöfðinginn hafði óskorað lagasetningarvald og dómarar höfðu það eitt hlutverk að fylgja vilja hans. Eftir að einveldi létti hefur þróun stjórnskipunar stefnt í átt til lýðræðis og valddreifingar. Mikilvægur þáttur þess er sjálfstæði dómstóla og ein mikilvæg trygging þess er að úrlausnir þeirra styðjast við ýmsar réttarheimildir umfram fyrirmæli í settum lögum svo sem venju, fordæmi, meginreglur laga og eðli máls. Ástæða þess að dómstólar hafa þessar heimildir er sú að þjóðfélagið þolir ekki óvissu og þar af leiðir að dómstólar verða að komast að niðurstöðu þótt sett lög skeri ekki úr og geta því stuðzt við fleiri heimildir en löggjafinn veitir - og jafnvel sett eða mótað reglu ef lögin þrýtur og aðrar réttarheimildir taka ekki af öll tvímæli. Valdheimildir og sjálfstæði dómstóla liggja þannig í eðli dómarastarfsins og þetta er viðurkennt í stjórnskipan lýðræðis- og réttarríkja. Á þessum sjálfstæða grundvelli geta dómstólar umfram allt veitt öðrum þáttum ríkisvaldsins aðhald.



Ráðherravald og forsetavald.Forseti Íslands hefur hlutdeild í löggjafarvaldi samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar. Veigamesti þáttur þess er málsskotsréttur hans skv. 26. gr. Þar seilist ráðherraræðið til áhrifa með þeim skilningi sem haldið hefur verið fram að forseti geti ekki beitt þessum rétti nema með fulltingi ráðherra. Samkvæmt þessu eru ráðherrar að þessu leyti handhafar lagasetningarvalds þótt þess sjái hvergi stað í stjórnarskránni.



Lýðræði og valddreifing.Hér að framan hefur verið minnzt á lýðræði og formlega hefur löggjafinn það umfram dómsvaldið að hann sækir umboð sitt til kjósenda. Dómsvaldið styðst á hinn bóginn við lagahefðina auk fyrirmæla löggjafans. Umboð löggjafans er þó tæpast jafnskýrt og ætla mætti við fyrstu sýn. Kjósendur ráða litlu um framboð; það er ákveðið innan flokkanna og síðan verða menn að greiða atkvæði hópi frambjóðenda á lista. Fyrirheit frambjóðenda eru einatt óljós og misvísandi og við bætist að flokkar ganga oftast óbundnir til kosninga sem eykur á óvissu um hvað við kunni að taka eftir stjórnarmyndun. Málamiðlanir sem fylgja verða skálkaskjól fyrir að ganga á bak orða sinna.

En fátt stendur þó lýðræðinu meira fyrir þrifum en ofurvald afþreyingariðnaðarins. Áhrif hans birtast ekki sízt í firringu þannig að menn losna úr tengslum við umhverfi sitt og berast inn í sýndarveruleika. Nýjustu birtingarmyndir hennar eru pottlokaglamur undir stjórn rokkara og rappara, sem leyst hefur rökræðuna af hólmi og þá er stutt í að bareflin taki við af sleifunum. Með þessu er forsendum lýðræðisstjórnarhátta hafnað. Við þessu má bregðast með almennri upplýsingu sem stuðlað geti að gagnrýnni hugsun. En það er langtíma viðfangsefni í samkeppni við afþreyinguna og því verður einnig að skoða önnur úrræði. Þar liggur beinast við að skerpa á skiptingu valds milli stjórnarstofnana þannig að þær veiti gagnkvæmt aðhald.

Þetta ætti að vera sérstakt viðfangsefni Sjálfstæðisflokksins, enda yfirlýst stefna hans að takmarka umsvif og vald ríkisins. Það má gera annars vegar með því að stuðla að markaðsstjórn í stað valdstjórnar svo sem gert var og hins vegar með því að dreifa ríkisvaldi. Nú fór markaðsstjórnin úr böndunum, en ríkisvaldi var þjappað saman með ráðherraræðinu. Þessi þróun hefur ekki sætt teljandi gagnrýni svo að séð verði. Reyndar hafa tveir ungir þingmenn flokksins, þeir Sigurður Kári Kristjánsson og Birgir Ármannsson berum orðum stutt yfirgang ráðherraræðisins gagnvart dómsvaldinu. Og þá standa eftir tvær spurningar: Er Sjálfstæðisflokkurinn horfinn frá þeirri stefnu að takmarka miðstjórnarvald ríkisins? Hefur sú valdasamþjöppun sem fylgt hefur ráðherraræðinu valdið því að aðhald og yfirsýn hafi skort og það hamlað eðlilegri markaðsstjórn og átt nokkurn þátt í efnahagshruninu.

Höfundur er prófessor í lögfræði.