Stækkun Vatnajökulsþjóðgarðs: Lögin og óvissan Jón Jónsson skrifar 30. september 2021 13:01 Þann 23. september 2021 undirritaði umhverfisráðherra reglugerð um stækkun Vatnajökulsþjóðgarðs. Reglugerðin er sett á grunni laga um Vatnajökulsþjóðgarð. Einnig höfðu verið til umfjöllunar hugmyndir um stækkun þjóðgarðsins í Skaftárhreppi, m.a. þannig að hluti Mýrdalsjökuls félli þar undir. Af því varð ekki. Málsmeðferð og aðdragandi þessara mála mun án efa kalla á frekari eftirmála en fylgja almennu kosningaþrasi. Jafnframt vekur málið upp spurningar um valdheimildir umhverfisráðherra samkvæmt sérlögum, eins og um Vatnajökulsþjóðgarð, í samanburði við náttúruverndarlög, sem byggja á því að ákvörðun um friðlýsingar hvíli náttúruverndaráætlun samþykktri af Alþingi. Rangstöðumark? Mörk Vatnajökulsþjóðgarðs skulu ákveðin í reglugerð og í 20. gr. laga 60/2007 er heimild ráðherra til reglugerðarsetningar og kveðið á um málsmeðferð. Þar kemur m.a. fram: Stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs skal í samráði við svæðisráð og Umhverfisstofnun gera tillögu til ráðherra um reglugerð fyrir þjóðgarðinn. Í reglugerðinni skal kveðið á um stofnun þjóðgarðsins, mörk hans og rekstrarsvæða innan hans, verndun og verndarstig og staðsetningu meginstarfsstöðva. Drög að reglugerð um Vatnajökulsþjóðgarð skulu kynnt sveitarstjórnum á svæðinu, landeigendum og öðrum hagsmunaaðilum og þeim gefinn kostur á að gera athugasemdir við þau. Af rýningu fundargerða og annarra gagna virðist aðdragandinn þessi: Stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs gerði aldrei tillögu um reglugerðarbreytingu um stækkun þjóðgarðs. Slík tillaga var því ekki unnin með samráði stjórnar við svæðisráð og Umhverfisstofnun. Kynning á reglugerðarbreytingu var aðeins til sveitarfélags sem stækkun tók til, en ekki allra sveitarfélaga svæðisráðs eða þjóðgarðsins. Í raun virðist ráðherra hafa átt frumkvæði að mögulegri stækkun og setningu reglugerðar um stækkun. Jafnvel þótt ráðherra eigi trúnaðarmenn í stjórn þjóðgarðsins virðist sú leið að vinna málið þar í gegn ekki hafa verið valin. Málið fékk e.t.v. ekki nógu góðar undirtektir eða það tók of langan tíma með réttri málsmeðferð? Með því að tillagan kemur ekki frá stjórn eru meginreglur um stjórn þjóðgarðsins ekki virtar. Stjórn á m.a. að ráðstafa fé til rekstrarsvæða og samþykkja rekstraráætlun hvers svæðis. Stækkun án tillögu stjórnar, samráðs og kynningar við öll sveitarfélög og fulltrúa svæðisráða virðist endurspegla að stjórnskipulag þjóðgarðsins verður óvirkt, a.m.k. ef það flækist fyrir. Stækkunarreglugerðin virðist alls ekki unnin í samræmi við lagaheimildir ráðherra og má líkja við rangstöðumark. Rangstöðumörk eru dæmd af og oftast þarf ekki að deila um rangstöðu við hæga skoðun. Það eru þó alltaf til þeir áhangendur sem viðurkenna ekki rangstöðu þótt hún virðist ljós. Náttúruverndarlög ættu að vera meginregla friðlýsingar Náttúruverndarlög og ákvæði um náttúruverndaráætlun Alþingis fela í sér forgangsröðun og hagsmunamat, bæði faglegt mat á þeim svæðum sem skulu friðlýst með tilliti til annarrar landnýtingar og að fjármunir málaflokksins nýtist vegna mikilvægustu svæða landsins. Við friðlýsingu samkvæmt náttúruverndarlögum eru friðlýsingarskilmálar kynntir fyrir fram. Ákvæði laga um Vatnajökulsþjóðgarð eru fáorð um fyrirkomulag stækkunar, fyrir utan áðurnefnt ákvæði um að mörk þjóðgarðs skuli ákveðin í reglugerð. Stækkun Vatnajökulsþjóðgarðs nú hvílir ekki á því að farið hafi fram sérstök greining, forgangsröðun eða hagsmunamat á mikilvægi friðlýsingar nýs svæðis. Friðlýsingarskilmálar munu ekki liggja fyrir fyrr en stjórnunar- og verndaráætlun hefur verið unnin, e.t.v. eftir 1-2 ár. Það er með engum hætti rökrétt að ráðstöfun fjármuna til náttúruverndarmála byggi ekki á forgangsröðun um mikilvægi náttúruverndarhagsmuna samkvæmt náttúruverndaráætlun. Sérmerktar fjárveitingar vegna stækkunar Vatnajökulsþjóðgarðs virðast líka takmarka lögbundið hlutverk stjórnar þjóðgarðs og svæðisráða að forgangsraða fjármunum til þeirra svæða þjóðgarðsins sem eru undir mestu álagi. Eðlileg skýring á lögum um Vatnajökulsþjóðgarð er að stækkun á að hvíla á vandaðri málsmeðferð og stefnumörkun í náttúruverndarmálum. Þá verður að líta til lagafrumvarps um þjóðgarðinn og annarra undirbúningsgagna um hvaða svæði geti fallið undir Vatnajökulsþjóðgarð með stækkun. Augljóst virðist að lagaheimildir um þjóðgarðinn geta því ekki falið í sér að, t.d. Mýrdalsjökull verði hluti Vatnajökulsþjóðgarðs, nema til komi bein stefnumörkun Alþingis eða lagabreyting. Önnur skýring leiðir til þess að hægt væri að fella allt miðhálendið undir Vatnajökulsþjóðgarð, einungis með ákvörðun ráðherra og þess sveitarfélags sem stækkun varðaði hvert sinn. Nýlegar stækkunarhugmyndir hljóta að verða tilefni til lagabreytinga sem tryggja að náttúruverndarlög verði meginregla um allar friðlýsingar. Í besta og versta falli Ef ný reglugerð um stækkun Vatnajökulsþjóðgarð fær staðist, eru áhrif þessarar stjórnsýslu ráðherra umhugsunarverð. Ráðherra getur þá friðlýst svæði með einföldum hætti og sniðgengið málsmeðferðarkröfur laga um Vatnajökulsþjóðgarð um hvernig setja skuli reglugerð fyrir þjóðgarðinn. Það þýðir í raun að sama skapi verður heimilt að fella svæði undan þjóðgarðinum með einföldum hætti. Skyndiákvarðanir án faglegs undirbúnings og samráðs (lögbundins og þess sem felst í almennri umræðu og kynningu) grafa undan þeim varanleika sem náttúruvernd á að byggja á og trúverðugleika stjórnsýslu málaflokksins. Þetta eru áhrif stjórnsýslu umhverfisráðherra í besta falli. Í versta falli geta reglugerðir um Vatnajökulsþjóðgarð sem settar eru án þess að lögákveðin málsmeðferð fari fram verið ólögmætar. Áhrifin verða óvissa í allri starfsemi þjóðgarðsins. Ferðafólk og þeir sem hafa með höndum starfsemi gætu virt að vettugi reglur þjóðgarðsins á svæði sem lagt var undir þjóðgarð með gallaðri reglugerð. Reglur á svæðinu hefðu ekki þýðingu og aðilar sem brytu reglur yrðu sýknaðir. Þá er málið í raun verst þeim sem talað hafa fyrir hálendisþjóðgarði og kynnt að hann muni í grunninn verða lýðræðislegur með aðkomu sveitarfélaga, hagsmunaaðila o.fl. Aðferðir við stækkun Vatnajökulsþjóðgarðs nú, sýna að þegar hentar verða málsferðarreglur og aðkoma hagsmunaaðila sniðgengin og ráðherra fullnýtir það vald sem sækja má með alræðisskýringu lagaheimilda. Höfundur er lögmaður. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Þjóðgarðar Umhverfismál Vatnajökulsþjóðgarður Hálendisþjóðgarður Mest lesið Fyrir hvern erum við að byggja? Jóhanna Dýrunn Jónsdóttir Skoðun Við getum öll bjargað lífi Kristófer Kristófersson Skoðun Opið bréf til innviðaráðherra Eyjólfur Þorkelsson Skoðun Finnst ykkur þetta í lagi? Opinn pistill til heilbrigðisráðherra, landlæknis og forystu heilbrigðiskerfisins Steindór Þórarinsson Skoðun „Hristir í stoðum“ RÚV? Hermann Stefánsson Skoðun Það er heldur betur vitlaust gefið á Íslandi Jónas Yngvi Ásgrímsson Skoðun Tímamót í velferðarmálum: Nýtt örorkulífeyriskerfi tekur gildi Guðmundur Ingi Guðbrandsson Skoðun Hugleiðing um rauð epli og skynjun veruleikans Gauti Páll Jónsson Skoðun Menntun til framtíðar Bryngeir Valdimarsson Skoðun Að bera harm sinn í hljóði Gunnhildur Ólafsdóttir Skoðun Skoðun Skoðun Nýtt örorkulífeyriskerfi Inga Sæland skrifar Skoðun Það er heldur betur vitlaust gefið á Íslandi Jónas Yngvi Ásgrímsson skrifar Skoðun Að bera harm sinn í hljóði Gunnhildur Ólafsdóttir skrifar Skoðun Velferð sem virkar Guðrún Hafsteinsdóttir skrifar Skoðun Gleðileg ný fiskveiðiáramót …von eða ótti? Arnar Laxdal skrifar Skoðun „Hristir í stoðum“ RÚV? Hermann Stefánsson skrifar Skoðun Opið bréf til innviðaráðherra Eyjólfur Þorkelsson skrifar Skoðun Hin dásamlega sturlun: Umræðan á Íslandi Davíð Bergmann skrifar Skoðun Áhrif, evran, innviðir, öryggi Magnús Árni Skjöld Magnússon skrifar Skoðun Hugleiðing um rauð epli og skynjun veruleikans Gauti Páll Jónsson skrifar Skoðun Tumi þumall og blaðurmaðurinn Kristján Logason skrifar Skoðun Tímamót í velferðarmálum: Nýtt örorkulífeyriskerfi tekur gildi Guðmundur Ingi Guðbrandsson skrifar Skoðun Stefnum á að veita 1000 börnum innblástur fyrir framtíðina Dr. Bryony Mathew skrifar Skoðun Samgönguáætlun – skuldbinding, ekki kosningaloforð skrifar Skoðun Menntun til framtíðar Bryngeir Valdimarsson skrifar Skoðun Við getum öll bjargað lífi Kristófer Kristófersson skrifar Skoðun Finnst ykkur þetta í lagi? Opinn pistill til heilbrigðisráðherra, landlæknis og forystu heilbrigðiskerfisins Steindór Þórarinsson skrifar Skoðun Menntastefna stjórnvalda – ferð án fyrirheits? Sigvaldi Egill Lárusson skrifar Skoðun Fyrir hvern erum við að byggja? Jóhanna Dýrunn Jónsdóttir skrifar Skoðun Beint og milliliðalaust Jón Steindór Valdimarsson skrifar Skoðun Áfengissala: Þrýstingur úr tveimur áttum Ögmundur Jónasson skrifar Skoðun Hver vill heyra um eitthvað jákvætt sem er gert í skólunum? Rakel Linda Kristjánsdóttir skrifar Skoðun Enn af ferðum Angelu Müller. Eru erlendir ferðamenn afætur? BJarnheiður Hallsdóttir skrifar Skoðun Ég er íslensk – en samt séð sem eitthvað annað Sóley Lóa Smáradóttir skrifar Skoðun Hin yndislega aðlögun Gunnar Hólmsteinn Ársælsson skrifar Skoðun Kristrún slær á puttana á Viðreisn Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Skóli án aðgreiningar: Að gefast upp er ekki valkostur Jóna Guðbjörg Ingólfsdóttir skrifar Skoðun Skóli án aðgreiningar: Að gefast upp er ekki valkostur Jóna Guðbjörg Ingólfsdóttir skrifar Skoðun Er félagsfælnifaraldur í uppsiglingu? Sóley Dröfn Davíðsdóttir skrifar Skoðun Hugleiðing við starfslok kennara í Reykjavík Elín Guðfinna Thorarensen skrifar Sjá meira
Þann 23. september 2021 undirritaði umhverfisráðherra reglugerð um stækkun Vatnajökulsþjóðgarðs. Reglugerðin er sett á grunni laga um Vatnajökulsþjóðgarð. Einnig höfðu verið til umfjöllunar hugmyndir um stækkun þjóðgarðsins í Skaftárhreppi, m.a. þannig að hluti Mýrdalsjökuls félli þar undir. Af því varð ekki. Málsmeðferð og aðdragandi þessara mála mun án efa kalla á frekari eftirmála en fylgja almennu kosningaþrasi. Jafnframt vekur málið upp spurningar um valdheimildir umhverfisráðherra samkvæmt sérlögum, eins og um Vatnajökulsþjóðgarð, í samanburði við náttúruverndarlög, sem byggja á því að ákvörðun um friðlýsingar hvíli náttúruverndaráætlun samþykktri af Alþingi. Rangstöðumark? Mörk Vatnajökulsþjóðgarðs skulu ákveðin í reglugerð og í 20. gr. laga 60/2007 er heimild ráðherra til reglugerðarsetningar og kveðið á um málsmeðferð. Þar kemur m.a. fram: Stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs skal í samráði við svæðisráð og Umhverfisstofnun gera tillögu til ráðherra um reglugerð fyrir þjóðgarðinn. Í reglugerðinni skal kveðið á um stofnun þjóðgarðsins, mörk hans og rekstrarsvæða innan hans, verndun og verndarstig og staðsetningu meginstarfsstöðva. Drög að reglugerð um Vatnajökulsþjóðgarð skulu kynnt sveitarstjórnum á svæðinu, landeigendum og öðrum hagsmunaaðilum og þeim gefinn kostur á að gera athugasemdir við þau. Af rýningu fundargerða og annarra gagna virðist aðdragandinn þessi: Stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs gerði aldrei tillögu um reglugerðarbreytingu um stækkun þjóðgarðs. Slík tillaga var því ekki unnin með samráði stjórnar við svæðisráð og Umhverfisstofnun. Kynning á reglugerðarbreytingu var aðeins til sveitarfélags sem stækkun tók til, en ekki allra sveitarfélaga svæðisráðs eða þjóðgarðsins. Í raun virðist ráðherra hafa átt frumkvæði að mögulegri stækkun og setningu reglugerðar um stækkun. Jafnvel þótt ráðherra eigi trúnaðarmenn í stjórn þjóðgarðsins virðist sú leið að vinna málið þar í gegn ekki hafa verið valin. Málið fékk e.t.v. ekki nógu góðar undirtektir eða það tók of langan tíma með réttri málsmeðferð? Með því að tillagan kemur ekki frá stjórn eru meginreglur um stjórn þjóðgarðsins ekki virtar. Stjórn á m.a. að ráðstafa fé til rekstrarsvæða og samþykkja rekstraráætlun hvers svæðis. Stækkun án tillögu stjórnar, samráðs og kynningar við öll sveitarfélög og fulltrúa svæðisráða virðist endurspegla að stjórnskipulag þjóðgarðsins verður óvirkt, a.m.k. ef það flækist fyrir. Stækkunarreglugerðin virðist alls ekki unnin í samræmi við lagaheimildir ráðherra og má líkja við rangstöðumark. Rangstöðumörk eru dæmd af og oftast þarf ekki að deila um rangstöðu við hæga skoðun. Það eru þó alltaf til þeir áhangendur sem viðurkenna ekki rangstöðu þótt hún virðist ljós. Náttúruverndarlög ættu að vera meginregla friðlýsingar Náttúruverndarlög og ákvæði um náttúruverndaráætlun Alþingis fela í sér forgangsröðun og hagsmunamat, bæði faglegt mat á þeim svæðum sem skulu friðlýst með tilliti til annarrar landnýtingar og að fjármunir málaflokksins nýtist vegna mikilvægustu svæða landsins. Við friðlýsingu samkvæmt náttúruverndarlögum eru friðlýsingarskilmálar kynntir fyrir fram. Ákvæði laga um Vatnajökulsþjóðgarð eru fáorð um fyrirkomulag stækkunar, fyrir utan áðurnefnt ákvæði um að mörk þjóðgarðs skuli ákveðin í reglugerð. Stækkun Vatnajökulsþjóðgarðs nú hvílir ekki á því að farið hafi fram sérstök greining, forgangsröðun eða hagsmunamat á mikilvægi friðlýsingar nýs svæðis. Friðlýsingarskilmálar munu ekki liggja fyrir fyrr en stjórnunar- og verndaráætlun hefur verið unnin, e.t.v. eftir 1-2 ár. Það er með engum hætti rökrétt að ráðstöfun fjármuna til náttúruverndarmála byggi ekki á forgangsröðun um mikilvægi náttúruverndarhagsmuna samkvæmt náttúruverndaráætlun. Sérmerktar fjárveitingar vegna stækkunar Vatnajökulsþjóðgarðs virðast líka takmarka lögbundið hlutverk stjórnar þjóðgarðs og svæðisráða að forgangsraða fjármunum til þeirra svæða þjóðgarðsins sem eru undir mestu álagi. Eðlileg skýring á lögum um Vatnajökulsþjóðgarð er að stækkun á að hvíla á vandaðri málsmeðferð og stefnumörkun í náttúruverndarmálum. Þá verður að líta til lagafrumvarps um þjóðgarðinn og annarra undirbúningsgagna um hvaða svæði geti fallið undir Vatnajökulsþjóðgarð með stækkun. Augljóst virðist að lagaheimildir um þjóðgarðinn geta því ekki falið í sér að, t.d. Mýrdalsjökull verði hluti Vatnajökulsþjóðgarðs, nema til komi bein stefnumörkun Alþingis eða lagabreyting. Önnur skýring leiðir til þess að hægt væri að fella allt miðhálendið undir Vatnajökulsþjóðgarð, einungis með ákvörðun ráðherra og þess sveitarfélags sem stækkun varðaði hvert sinn. Nýlegar stækkunarhugmyndir hljóta að verða tilefni til lagabreytinga sem tryggja að náttúruverndarlög verði meginregla um allar friðlýsingar. Í besta og versta falli Ef ný reglugerð um stækkun Vatnajökulsþjóðgarð fær staðist, eru áhrif þessarar stjórnsýslu ráðherra umhugsunarverð. Ráðherra getur þá friðlýst svæði með einföldum hætti og sniðgengið málsmeðferðarkröfur laga um Vatnajökulsþjóðgarð um hvernig setja skuli reglugerð fyrir þjóðgarðinn. Það þýðir í raun að sama skapi verður heimilt að fella svæði undan þjóðgarðinum með einföldum hætti. Skyndiákvarðanir án faglegs undirbúnings og samráðs (lögbundins og þess sem felst í almennri umræðu og kynningu) grafa undan þeim varanleika sem náttúruvernd á að byggja á og trúverðugleika stjórnsýslu málaflokksins. Þetta eru áhrif stjórnsýslu umhverfisráðherra í besta falli. Í versta falli geta reglugerðir um Vatnajökulsþjóðgarð sem settar eru án þess að lögákveðin málsmeðferð fari fram verið ólögmætar. Áhrifin verða óvissa í allri starfsemi þjóðgarðsins. Ferðafólk og þeir sem hafa með höndum starfsemi gætu virt að vettugi reglur þjóðgarðsins á svæði sem lagt var undir þjóðgarð með gallaðri reglugerð. Reglur á svæðinu hefðu ekki þýðingu og aðilar sem brytu reglur yrðu sýknaðir. Þá er málið í raun verst þeim sem talað hafa fyrir hálendisþjóðgarði og kynnt að hann muni í grunninn verða lýðræðislegur með aðkomu sveitarfélaga, hagsmunaaðila o.fl. Aðferðir við stækkun Vatnajökulsþjóðgarðs nú, sýna að þegar hentar verða málsferðarreglur og aðkoma hagsmunaaðila sniðgengin og ráðherra fullnýtir það vald sem sækja má með alræðisskýringu lagaheimilda. Höfundur er lögmaður.
Finnst ykkur þetta í lagi? Opinn pistill til heilbrigðisráðherra, landlæknis og forystu heilbrigðiskerfisins Steindór Þórarinsson Skoðun
Tímamót í velferðarmálum: Nýtt örorkulífeyriskerfi tekur gildi Guðmundur Ingi Guðbrandsson Skoðun
Skoðun Tímamót í velferðarmálum: Nýtt örorkulífeyriskerfi tekur gildi Guðmundur Ingi Guðbrandsson skrifar
Skoðun Finnst ykkur þetta í lagi? Opinn pistill til heilbrigðisráðherra, landlæknis og forystu heilbrigðiskerfisins Steindór Þórarinsson skrifar
Skoðun Hver vill heyra um eitthvað jákvætt sem er gert í skólunum? Rakel Linda Kristjánsdóttir skrifar
Skoðun Enn af ferðum Angelu Müller. Eru erlendir ferðamenn afætur? BJarnheiður Hallsdóttir skrifar
Finnst ykkur þetta í lagi? Opinn pistill til heilbrigðisráðherra, landlæknis og forystu heilbrigðiskerfisins Steindór Þórarinsson Skoðun
Tímamót í velferðarmálum: Nýtt örorkulífeyriskerfi tekur gildi Guðmundur Ingi Guðbrandsson Skoðun