Hvað tókst vel í bankahruninu?

Tímabært er að svara þessari spurningu nú eftir að sameiginlegri björgunaráætlun stjórnvalda og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins er lokið og þrjú ár eru liðin frá bankahruninu. Spurningin sjálf hefði þótt undarleg skömmu eftir áfallið þegar örvæntingin og reiðin réðu ríkjum. Mikið hefur verið rætt og ritað um það sem þá fór úrskeiðis en síður sagt frá því sem vel var gert.

Afleiðingar hruns bankanna hefðu getað orðið mun alvarlegri ef lakari ákvarðanir hefðu verið teknar og ekki hefði verið unnið að viðbúnaði í aðdraganda áfallsins. Það er skoðun mín að þrennt hafi skipt sköpum í viðbrögðum stjórnvalda við áfallinu sem réð því að ekki fór verr. Í fyrsta lagi er það setning neyðarlaganna og trygging innlána. Í öðru lagi vinnan við að halda greiðslumiðluninni gangandi og í þriðja lagi samstarfið við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn sem m.a. tryggði að greiðsluhæfi ríkissjóðs var varið.

Neyðarlögin og yfirlýsingin um trygg innlán

Löngu fyrir hrun bankanna lá fyrir hluti af texta frumvarpsins sem Alþingi samþykkti sem lög nr. 125/2008 en síðustu dagana var unnið af kappi við að klára þá vinnu með aðstoð sérfræðinga. Betra hefði verið ef tekist hefði fyrr að ljúka þessum þætti í viðbúnaðarvinnu stjórnvalda.

Engu að síður má fullyrða að lögin hafi verið forsendan fyrir því þjóðarskútan sigldi ekki í strand. Bankarnir voru að fara á hausinn en fyrirtækin og heimilin þurftu eftir sem áður að hafa aðgang að innlánum sínum til þess að geta starfað. Lagasetningin var innsta víglína í varnarbaráttunni og hún mátti ekki bresta.

Með lögunum var séð til þess að innlán í fjármálafyrirtækjum á Íslandi hefðu forgang og unnt væri að flytja þau ásamt eignum yfir í nýja banka. Framkvæmdin tókst með átaksvinnu starfsfólks Reiknistofu bankanna og Seðlabankans. Það sá til þess að aðeins féll niður þjónusta í nokkrar mínútur þegar nýju bankarnir tóku við þeim eignum og skuldum sem Fjármálaeftirlitið ákvað að yfirfæra á grundvelli laganna.

Sú leið sem valið var að fara er óhjákvæmilega umdeilanleg og Hæstiréttur á eftir að úrskurða um réttmæti þeirra. Ég er þó ekki í nokkrum vafa um að aðrar leiðir sem til álita komu hefðu verið mun verri. Þeir valkostir voru einkum þrír, þ.e. ótakmörkuð ábyrgð ríkissjóðs, uppskipting gömlu bankanna eða aðgerðaleysi stjórnvalda.

Ábyrgð ríkissjóðs á öllum skuldum gömlu bankanna er sú leið sem Danir völdu en hefði leitt til gjaldþrots ríkissjóðs hjá okkur því hrun íslensku bankanna varð ekki umflúið og stærð þeirra var um tíföld landsframleiðslan. Ríkisjóður með gjaldeyrisvarasjóð sinn hefði aldrei ráðið við fall bankanna.

Uppskipting bankanna í góðan og slæman hluta, eins og Írar hafa gert, eða uppskipting í viðskiptabanka- og fjárfestingarbankahluta, eins og rætt er um í Bretlandi sem fyrirbyggjandi aðgerð, er sama marki brennd. Þegar íslensku bankarnir féllu var ekki í boði aðstoð erlendis frá og því gátu stjórnvöld ekki tekist á hendur skuldbindingar umfram greiðslugetu ríkisjóðs. Afar tímafrekt og vandasamt hefði verið að skipta þrotabúum gömlu bankanna upp eftir fyrrgreindum skilgreiningum og sá hluti sem ríkið þyrfti síðan að ábyrgjast, þ.e. góði hlutinn eða viðskiptabankahlutinn innanlands og erlendis, hefði hvort sem er orðið ofviða ríkisjóði.

Verst af öllu hefði þó verið aðgerðaleysi stjórnvalda án setningar neyðarlaga og yfirlýsingar um trygg innlán. Vegna eðlis banka gengur ekki að feta sig eftir hægfara stíg gjaldþrotalaga. Aðgerðaleysi hefði þýtt stöðvun atvinnurekstrar og upplausn í þjóðfélaginu.

Greiðslumiðlun tryggð

Hvað hefði gerst ef ekki hefði tekist að halda greiðslumiðlun innanlands og við útlönd gangandi? Greiðslumiðlunin er ekki ofarlega í hugum fólks dags daglega en í nútíma samfélagi er ekki hægt að komast af án hennar.

Þegar ríkisstjórnin áréttaði 6. október 2008 að innstæður í innlendum viðskiptabönkum og sparisjóðum og útibúum þeirra hér á landi yrðu tryggðar að fullu var útstreymi seðla úr Seðlabankanum slíkt að hann átti aðeins eftir seðlabirgðir til nokkurra daga. Samt var búið að setja í umferð eldri gerðir seðla sem voru geymdir sem sérstakar varabirgðir og þær birgðir voru á þrotum. Áhlaup var á innlán bankanna og seðlaþurrð blasti við. Yfirlýsingin hefur sem slík ekki lagastoð en þær þrjár ríkisstjórnir sem starfað hafa frá því að áfallið dundi yfir hafa með gerðum sínum staðið við yfirlýsinguna þegar innlán hafa ítrekað verið í hættu síðan vegna eiginfjárvanda banka og sparisjóða.

Aðgengi heimila og fyrirtækja að innstæðum sínum í föllnu bönkunum var í reynd tryggt með stofnun nýju bankanna. Aðeins liðu nokkrar mínútur að nóttu til sem netbankar voru óvirkir þegar yfirfærslan var gerð. Ekki þurfti að grípa til neyðaráætlunar um að flytja öll innlán föllnu bankanna í Seðlabankann sem hefði tryggt þau en verið erfitt í framkvæmd.

Greiðslukortin gátu áfram þjónað tilgangi sínum þrátt fyrir að útgefendur kortanna væru farnir á hausinn og óvissa ríkti um hvort gjaldeyrir væri til reiðu til að borga úttektir erlendis. Hvernig mátti það vera? Jú, Seðlabankinn samdi og undirritaði yfirlýsingar um að hann myndi sjá til þess að færsluhirðar fengju aðgang að greiðslum handhafa kortanna þannig að þeir gætu staðið við skuldbindingar sínar. Það gekk ekki átakalaust að ná samstöðu um þetta en tókst að lokum. Með því tryggði bankinn að erlendu kortafyrirtækin lokuðu ekki fyrir útgefin Mastercard og Vísa greiðslukort. Ef þetta hefði ekki tekist má fullyrða að upplausnarástand hefði getað skapast þegar heimili og fyrirtæki hefðu ekki getað greitt fyrir innkaup sín, heima og erlendis, með greiðslukortum eða seðlum né seljendur vöru og þjónustu fengið uppgjör.

Seðlabankinn ábyrgðist líka innflutning olíu og tók að sér milligöngu um greiðslumiðlun stóru bankanna við útlönd. Á örfáum sólarhringum fluttist um 80% af allri erlendri greiðslumiðlun viðskiptabankanna þriggja inn í Seðlabanka Íslands. Það liggur í augum uppi að Seðlabankinn hafði hvorki mannskap né kerfi til að standast slíkt álag. Sérhæft starfsfólk banka og greiðslukortafyrirtækja var fengið til aðstoðar í Seðlabanknum og allir lögðu sig fram af fremsta megni. Með þrotlausri vinnu tókst smám saman að koma greiðslumiðluninni við útlönd aftur í viðunandi horf.

Mestu erfiðleikarnir voru við að endurvekja greiðslumiðlunina við útlönd sem nánast stöðvaðist í upphafi vegna þeirrar óvissu sem skapaðist en aðgerðir breskra stjórnvalda juku mjög á þann vanda. Seðlabankinn fékk JP Morgan bankann til að annast milligöngu um að koma greiðslum til skila. Sú aðstoð var dýr en skaðinn fyrir íslenskt athafnalíf hefði verið margfalt meiri ef lengur hefði dregist að koma aftur á eðlilegri greiðslumiðlun við útlönd.

Samvinnan við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn

Lítill vandi er að finna Alþjóðagjaldeyrissjóðnum (AGS) og kröfum hans flest til foráttu. Íslensk stjórnvöld höfðu ekki í önnur hús að venda þegar í óefni var komið til að endurheimta traust erlendis og fá nauðsynlegt lausafé. Upphaflega átti samstarfið við sjóðinn að vera til tveggja ára en var framlengt uns því lauk í ágúst sl. Efnahagsáætlunin sem stjórnvöld settu sér í samráði við AGS hafði þrjú markmið, þ.e. tryggja stöðugleika í gengi, fjármálalega sjálfbærni ríkissjóðs og endurskipulagningu fjármálakerfisins. Þessum markmiðum hefur verið náð í meginatriðum.

Við höfum notið sérfræðiráðgjafar frá AGS en ég tel ekki síður mikilvægt að skipuleg framkvæmd áætluninnar hafi gefið okkur þann aga og tímapressu sem nauðsynleg var. Ekki má heldur gleyma því hlutverki AGS að vera syndaselur. Álag á stjórnmálamenn er mikið við eðlilegar aðstæður en við hrun bankanna magnaðist það álag. Hafa verður líka í huga að við endurreisnina eftir hrun varð forgangsröðunin að vera sú að fyrst yrði að koma fjármálakerfinu aftur á legg, síðan fyrirtækjunum og ef það tækist vel yrði auðveldara að leysa vanda heimilanna þar sem atvinnuleysi yrði minna og tekjur meiri. Þessi forgangsröðun er öfug miðað við þann þrýsting sem stjórnmálamenn verða fyrir frá kjósendum sínum. Við þessar aðstæður getur verið gagnlegt að vísa til þess agavalds sem AGS þarf að beita. Við eigum að þakka AGS fyrir vel unnin störf því án hans hefði endurreisnin orðið torsóttari.

Lokaorð

Fall íslensku bankanna haustið 2008 kom í kjölfar falls Lehmans bankans sem réð miklu um tímasetningu áfallsins en var ekki orsök þess. Íslensku bankarnir féllu vegna lausafjárvanda sem hafði ágerst í tæpt ár. Þeir nutu ekki lengur trausts vegna áhættusækni. Eftir hrun bankanna hafa veikleikar í eiginfjársafni þeirra komið æ betur í ljós auk meintrar markaðsmisnokunar og umboðssvika. Með tilliti til þessa og þeirra aðstæðna sem ríktu og ríkja enn á erlendum mörkuðunum var fall bankanna ekki umflúið.

Stjórnvöld og eftirlitsaðilar hefðu getað sinnt hlutverki sínu betur í aðdraganda áfallsins. Sama gildir raunar um flest lönd eins og ítrekað hefur verið bent á í úttektum á aðdraganda yfirstandandi fjármálakreppu. Það breytir samt ekki þeirri staðreynd að gripið var til aðgerða á Íslandi sem björguðu því sem bjargað varð. Án þeirra hefði verr farið.

Höfundur er hagfræðingur og fyrrverandi framkvæmdastjóri fjármálasviðs Seðlabanka Íslands.