Minjavarsla á villigötum

Fyrir skemmstu var leitað til Fornleifafræðistofunnar, sem er einkarekið þjónustufyrirtæki á sviði fornleifarannsókna, vegna fornleifaskráningar á eyðibýli. Þar hyggst einkaaðili byggja stórt hús innan um ýmsar rústir innan túngarðs. Í heimildum frá öndverðri 18. öld kemur fram að þar hafi verið kotbúskapur en í manntali frá 1810 er ekki getið um ábúanda á jörðinni. Síðar mun þó einhver slitróttur búskapur hafa verið stundaður á staðnum.

Viðræður um umfang og kostnað fornleifaskráningarinnar stóðu yfir milli verkkaupa og Fornleifafræðistofunnar og greindi aðeins á um kostnað vegna fæðis og húsnæðis. Þegar hér var komið ákvað verkkaupi að leita ráða hjá minjaverði svæðisins. Niðurstaðan varð sú að minjavörður tók að sér verkefnið, fór sjálfur á staðinn, mældi nokkrar rústir með GPS-tæki og gaf svo út yfirlýsingu um að frekari aðgerða væri ekki þörf. Á loftmynd má sjá um tíu fornleifar innan túngarðsins. Verkkaupi fékk hnitin á rústunum og framhaldið var nú í hans höndum. Væri komið niður á fornminjar við framkvæmdirnar skyldi hann láta yfirvöld vita. Minjavörður fól með öðrum orðum framkvæmdaaðila að hafa eftirlit með því hvort fornleifar komi í ljós við eigin framkvæmdir, nokkuð sem hann getur hvorki haft þekkingu á né burði til að sinna. Minjavörður vann enga skýrslu um skráninguna og þjónustan var framkvæmdaaðila að kostnaðarlausu. Þess ber að geta að svæðið sem hér um ræðir er sérstaklega friðað samkvæmt lögum og sér opinber nefnd um framkvæmd þeirra. Samkvæmt lögunum skal leita álits nefndarinnar í skipulagsmálum. Minjavörðurinn umræddi situr í þessari nefnd.

Framkvæmd og niðurstaða minjavarðar í þessu máli er um margt ámælisverð. Svæðið sem um ræðir hefur að geyma minjar sem eru nær óspilltar af vélvæðingu nútímans. Þegar skipulagstillögurnar fara í kynningu getur enginn myndað sér heildstæða og upplýsta skoðun á þeim þar sem mat á gildi og mikilvægi þeirra fornleifa sem kunna að finnast á svæðinu liggur ekki fyrir vegna þess að engin skýrsla er til. Þannig verður allt skipulagsferlið þýðingarlaust. Ekki er ljóst hvers vegna viðkomandi minjavörður í nafni Minjastofnunar Íslands fór svona að í þessu máli en að loknum hinum fyrirhuguðu framkvæmdum verður búið að spilla þessari minjaheild án nokkurra mótvægisaðgerða né varúðarráðstafana.

Eitt helsta hlutverk Minjastofnunar Íslands er að standa vörð um menningararf þjóðarinnar. Það gerir hún samkvæmt lögum um menningarminjar. Í lögunum er menningararfur skilgreindur sem ummerki um sögu þjóðarinnar; einkum fornminjar, menningar- og búsetulandslag ásamt ýmsu öðru. Hugtakið fornleifarannsókn er bæði notað yfir eiginlegan uppgröft og skráningu fornleifa á vettvangi.

Minjastofnun Íslands er stjórnsýslustofnun og eftirlitsaðili með fornleifum í landinu og fornleifarannsóknum. Hún er umsagnaraðili í tengslum við skipulagsmál og mat á umhverfisáhrifum auk þess sem stofnunin veitir leyfi til fornleifauppgraftar og ráðstafar rannsóknarfé úr Fornminjasjóði. Leyfi til fornleifarannsókna fá aðeins þeir sem uppfylla ýmis skilyrði, m.a. um menntun, og er rannsókn aldrei lokið nema fullnægjandi skýrslu hafi verið skilað til stofnunarinnar sbr. reglur um veitingu leyfa. Minjastofnun Íslands er ekki sjálfstæð rannsóknarstofnun í anda Hafrannsóknarstofnunar eða Veðurstofu Íslands, enda hvergi minnst á slíkt hlutverk í lögum.

Það getur vart talist eðlileg stjórnsýsla að Minjastofnun Íslands, sem veitir leyfi og hefur eftirlit með fornleifarannsóknum auk þess að vera umsagnaraðili í skipulagsmálum og málum er lúta að mati á umhverfisáhrifum, skuli sjálf taka að sér mál sem tilheyra þessum málaflokkum. Starfsmenn stofnunarinnar þurfa ekki að sækja um leyfi til sinna rannsókna eða uppfylla þau fjölmörgu skilyrði sem hún setur öðrum og það getur varla verið hollt að hafa eftirlit með sjálfri sér. Slíkt beinlínis býður upp á spillingu.

Þegar ágreiningur hefur risið um eitt eða annað í tenglsum við störf Minjastofnunar vísar hún ævinlega til hinna ýmsu lagabókstafa. Í lögum um menningarminjar frá árinu 2012 segir um skráningu fornleifa vegna skipulagsvinnu: „Áður en deiliskipulag er afgreitt eða leyfi til framkvæmda eða rannsókna er gefið út skal skráning ætíð fara fram á vettvangi. ... Sá sem ber ábyrgð á skipulagsgerð í samræmi við skipulagslög skal standa straum af kostnaði við skráninguna. ... Óheimilt er að veita leyfi til framkvæmda án undanfarandi fornleifa-, húsa-, og mannvirkjaskráningar. Þegar sérstaklega stendur á getur Minjastofnun Íslands veitt undanþágu fyrir framkvæmdum með tilteknum skilyrðum.“ (Lög um menningarminjar, 16. gr.). Stofnunin vísar þó einkum til 11. greinar þar sem segir um hlutverk stofnunarinnar: „ i. að framkvæma nauðsynlegar rannsóknir, svo sem neyðarrannsóknir, vettvangskannanir til að staðfesta umfang og eðli minja og aðrar skyndirannsóknir.“ Hægt er að túlka þetta ákvæði afar vítt og í raun fella allar rannsóknir undir það. Það var þó varla tilgangur ákvæðisins. Því er ætlað að veita stofnuninni möguleika á að grípa inn í þegar raunveruleg neyð steðjar að eða til að aðstoða framkvæmdaaðila sem eru að fara með fornleifaverkefni í útboð á almennum markaði. Því var ekki ætlað að veita stofnuninni möguleika á að standa í samkeppni við aðila á opnum markaði um hefðbundin þjónustuverkefni á sviði fornleifafræði, svo sem fornleifaskráningu vegna deiliskipulags.

En lítum alveg fram hjá þeim ágreiningi sem ríkir um túlkun laga um menningarminjar og spyrjum þess í stað hvað er best fyrir fornleifarnar og minjavernd í landinu? Hefur Minjastofnun valið bestu leiðina í þeim efnum? Að okkar mati hefur stofnunin valið leið sem er á skjön við markmið og hlutverk stofnunarinnar og lög um menningarminjar. Hún gerir engar kröfur til sjálfrar sín, þarf ekki að sækja um leyfi eins og aðrir, skilar ekki skýrslum eins og aðrir og fer ekki fram á eiginlegar fornleifaskráningar þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar þegar hún sjálf á í hlut.

Vinnubrögð Minjastofnunar í þessum efnum eru einnig á skjön við stjórnsýslulög og samkeppnislög. Til er úrskurður frá Samkeppniseftirlitinu (Samkeppnisstofnun) um að fornleifarannsóknir séu á markaði og eru þessar athafnir Minjastofnunar því beinlínis atvinnuhamlandi sjálfstætt starfandi fornleifafræðingum. Við vitum að árum saman hefur minjavarslan mismunað framkvæmdaaðilum án nokkurrar sýnilegrar ástæðu. Sumir hafa fengið þjónustu sér að kostnaðarlausu hjá stofnuninni á meðan aðrir hafa þurft að ráða til sín þjónustuaðila á markaði og greiða fullt og eðlilegt verð fyrir. Þegar samskonar aðilar, sams konar mál, fá mismunandi málsmeðferð hjá opinberri stofnun er ekki gætt að jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Í jafnræðisreglunni kristallast hugmyndir okkar um réttlæti, jafna stöðu og jafnræði. Það hættulega við hugsanlega rangar stjórnvaldsákvarðanir af þessu tagi er fordæmisgildið. Við úrlausnir svipaðra mála í framtíðinni eiga málsaðilar heimtingu á að fá sams konar málsmeðferð hjá Minjastofnun. Munu þá framkvæmdaaðilar ávallt sinna ofangreindu framkvæmdaeftirliti sjálfir? Munu þeir ávallt geta leitað til Minjastofnunar um framkvæmd nauðsynlegra rannsókna og fengið alla þjónustu ókeypis?

Ef fram heldur sem horfir mun þessi stefna Minjastofnunar gera út af við íslenska fornleifafræði eins og hún hefur þróast síðastliðna áratugi. Það eru ekki síst sjálfstætt starfandi fornleifafræðingar sem lyft hafa íslenskri fornleifafræði í sömu hæðir og gerist í nágrannalöndum okkar. Þar hefur safnast saman gríðarleg reynsla og brennandi áhugi er á viðfangsefninu. Er það virkilega einbeittur vilji yfirvalda að þeirri þróun verði snúið við?

Dr. Bjarni F. Einarsson, framkvæmdastjóri Fornleifafræðistofunnar.

Ármann Guðmundsson MA, fornleifafræðingur.

Ásta Hermannsdóttir MA, fornleifafræðingur.

Inga Hlín Valdimarsdóttir BA, fornleifafræðingur.

Kristján Mímisson MA, doktorsnemi.

Óskar Leifur Arnarsson BA, fornleifafræðingur.

Sindri Ellertsson Csillag MA, fornleifafræðingur.

Dr. Sigurjón Baldur Hafsteinsson docent við HÍ.