Norðurslóðir, Ísland og Kína: Efnahagsleg tækifæri og pólitískt mikilvægi

Málefni norðurslóða hafa öðlast aukið vægi í alþjóðlegri umræðu samfara hnattrænum loftslagsbreytingum sem hafa áhrif á aðgengi að auðlindum og skipaumferð á svæðinu. Arktíska svæðið hefur verið kallað „seinasti nýmarkaðurinn" (e. the last emerging market) vegna náttúruauðlinda þess, samhliða því að minnkandi ís á svæðinu getur gjörbylt sjóflutningamarkaði framtíðarinnar.

Pólitískt mikilvægi norðurslóða hefur ekki verið meira frá dögum kalda stríðsins, en í dag einkennist pólitískt landslag svæðisins mest af stöðugleika og samvinnu á milli hagsmunaaðila.

Norðurskautsráðið og Hafréttarsamningur Sameinuðu þjóðanna eru í forgrunni samvinnustjórnunar á norðurslóðum og alþjóðlegt samstarf við utanaðkomandi aðila, svo sem Kína, fer fram undir þeim formerkjum. En hvaða efnahagslegu tækifæri liggja á norðurslóðum, hví ætti Ísland að auka norðurslóðasamstarf sitt við Kína og hvernig má best tryggja framtíðarhagsmuni Íslands á svæðinu?



Efnahagsleg tækifæri

Bandaríska jarðvísindastofnunin áætlar að um 13% olíubirgða og 30% ófundinna, en nýtanlegra, gasbirgða jarðarinnar sé að finna innan norðurskautssvæðisins. Auðlindanýting á norðurslóðum er mjög misjöfn eftir svæðum, þó tækifærin leynist vissulega víða.

Til samanburðar fær norðurskautsríkið Rússland, sem er einn stærsti framleiðandi og útflytjandi í heiminum af hráolíu og jarðgasi, um 22% af útflutningsverðmætum sínum af arktíska svæðinu. Á meðan hefur Grænland, sem talið er að búi yfir um 48,4 milljörðum tunna af olíu og gasi, ekki ennþá hafið framleiðslu á eldsneytisgjöfum. Verðmæti áætlaðra olíubirgða landsins einna og sér (16,3 milljarðar tunna), miðað við núverandi verðgildi Brent hráolíu og gengi íslensku krónunnar miðað við Bandaríkjadal á XE gjaldmiðlabreytinum, eru um 254 billjónir íslenskra króna – sem samsvarar um 9.170 fullbúnum Hörpum og er um 156 sinnum hærri upphæð en verg landsframleiðsla Íslands árið 2011.

Það er því ekki að undra að mikill alþjóðlegur áhugi sé á svæðinu, þrátt fyrir að olía hafi ekki enn fundist þar í vinnanlegu magni. Grænland er auk þess ríkt af verðmætum og sjaldgæfum jarðefnum, endurnýtanlegum orkugjöfum og eins er fyrirséð að fiskistofnar kunni í auknum mæli að ganga upp í grænlenska lögsögu með hlýnun sjávar. Þrátt fyrir fjölmörg efnahagsleg tækifæri á norðurslóðum þá líða þau m.a. fyrir skort á innviðum, vinnuafli og oft óhagkvæmum veðurskilyrðum. Tækifærin eru þó af þeim toga að séu þau vel útfærð þá eru spennandi tímar framundan á norðurslóðum og Ísland er þar engin undantekning. Arktíska svæðið og málefni þess gætu átt stórt hlutverk í efnahagslegri uppbyggingu Íslands og því alþjóðlega samstarfi sem fer í auknum mæli fram á grundvelli framtíðarmikilvægis norðurhjarans.

Ísland er eina sjálfstæða ríkið sem telst liggja alfarið innan arktíska svæðisins og byggð í landinu hefur ávallt tekið mið af því að vera strandríki á norðurslóðum. Efnahagsleg tækifæri landsins eru háð þessum umhverfisskilyrðum og felast ekki síst í sjálfbærri nýtingu á náttúruauðlindum, þekkingarsköpun og -miðlun, auk strategískrar staðsetningar landsins.

Gera má ráð fyrir að meðal efnahagslegra áherslusviða framtíðarinnar verði sjávarútvegur (bæði hefðbundinn og fiskeldi), álframleiðsla (mögulega knúin af endurnýjanlegum orkugjöfum), vatnsframleiðsla (bæði drykkjarvatn og sem orkugjafi), olía- og gasvinnsla/þjónusta, ferðaþjónusta, hátækniiðnaður (gagnageymslur og sæstrengir) og jafnvel umskipunarhafnir. Byggja ber á styrkleikum landsins og gæta þarf ákveðinnar samræmingar í stefnumótun, sem taka þarf mið af „græna hagkerfinu" til lengri tíma litið.

Ísland getur myndað sterk tengsl við aðrar þjóðir á grundvelli framtíðarmikilvægis norðurslóða og gott dæmi um það er að finna í aukinni áherslu Alþýðulýðveldisins Kína á arktíska svæðið. Vel má auka efnahagslegt samstarf þjóðanna, því árið 2010 fór aðeins 0,6% af heildarútflutningi Íslands til Kína á meðan 6% innflutnings kom þaðan. Með opnun hagkvæmari siglingarleiða um norðurslóðir má auka viðskipti á milli landanna, því núgildandi fimm ára áætlun Kína gerir ráð fyrir bæði aukinni einkaneyslu í landinu og fleiri erlendum fjárfestingum kínverskra aðila. Því er líklegt að Kína muni horfa í auknum mæli til norðurs svo tryggja megi orku- og fæðuöryggi þegna landsins.



Skipaferðir

Með minnkandi hafís í norðurhöfum aukast möguleikar á nýtingu norðaustur siglingarleiðarinnar svokölluðu, fyrir norðan strendur Síberíu. Miðað við núverandi leið í gegnum Malakkasund og Súezskurðinn þá styttir norðausturleiðin siglingu skipa um 6.400 kílómetra á milli Sjanghæ og Hamborgar, en auk þessarar 40% styttingar má spara um 20% af eldsneytiskostnaði við góðar aðstæður. Þessi valmöguleiki er ekki lengur tálsýnin ein því aukning á skipaumferð árið 2010 til 2011 var úr fjórum skipum í 34, heildarfarmur jókst samhliða úr 111.000 tonnum upp í 820.000, auk þess sem leiðin var opin mánuði lengur seinna árið.

Raunveruleg dæmi hafa stutt hagkvæmni norðaustur-siglingarleiðarinnar, líkt og sjá má á ferð MV Nordic Barents sumarið 2010 sem flutti 41.000 tonna farm af járngrýti frá Kirkenes í Noregi til Lianyungang í Kína. Siglingarleiðin styttist um 10.280 kílómetra, auk þess sem áætlaður tímasparnaður var 16 dagar og eldsneytiskostnaður lækkaði um 40 milljónir króna. Fyrirsjáanlegur hagnaður af leiðinni er því gríðarlegur, auk þess sem hún dregur úr beinni mengun skipa. Fyllstu varúðar þarf þó að gæta í slíkum siglingum, sem krefjast jafnframt dýrra ísstyrktra skipa og alþjóðlegrar samvinnu eigi þær að ganga upp.

Aukið aðgengi norðausturleiðarinnar eitt og sér breytir þó litlu um stöðu Íslands sem mögulegrar umskipunarhafnar. Verði hins vegar þróunin áfram á þann veg sem horfir að arktíska svæðið verði „íslaust" í náinni framtíð þá gæti það jafnframt aukið hagkvæmni fyrir siglingar um norðvesturleiðina, beint yfir Norðurpólinn og þvert um norðurslóðir. Ef svo fer þá er Ísland orðið miðdepill siglingaleiðanna.

Á þessu hafa kínverskir aðilar áttað sig og Íslendingar mættu taka þá sér til fyrirmyndar varðandi stefnumörkun til lengri tíma litið um framtíðarmöguleika arktísku siglingaleiðanna, með það að markmiði að Ísland þjóni sem eftirlitsaðili fyrir arktískar siglingar og umskipunarhöfn í framtíðinni.

Verkefni af þessari stærðargráðu væri gífurlega kostnaðarsamt og kínverskir aðilar gætu reynst sterkir bandamenn í slíkri uppbyggingu. Búnir digrum sjóðum til erlendra fjárfestinga, kunnáttu á að byggja viðamikla innviði skjótt og örugglega, auk þess að geta séð fyrir vinnuafli gerist þess þörf. Mikilvægt væri þó að verkefnið bæri með sér mikinn staðbundinn ágóða og færi fram á forsendum Íslands. Slíku samstarfi getur fylgt verðmætasköpun og ávinningur fyrir alla þátttakandi aðila og ljóst að áhugi Kínverja á norðurslóðum ber vott um fyrirséð framtíðarmikilvægi svæðisins.



Framtíðarmikilvægi norðurslóða fyrir Ísland

Vægi norðurslóða í utanríkismálum Íslands hefur aukist verulega og verið í forgrunni árlegrar skýrslu utanríkisráðherra til Alþingis frá 2010. Íslendingum gæti reynst gagnlegt að líta til stefnumótunar Norðmanna í hánorðrinu, en arktíska svæðið hefur verið aðaláherslumál utanríkisstefnu þeirra frá 2005.

Sú stefnumótun byggir á þekkingu, virkni og viðveru Noregs í hánorðrinu og hafa vel skipulagðar og markvissar aðgerðir þeirra að margra mati reynst verulega árangursríkar. Sú stefnumótun sem m.a. nýting auðlinda þeirra byggir á hefur gert þessari fimm milljóna manna þjóð það kleift að verða næststærsta útflutningsþjóð í heimi á jarðgasi (2010) og sjávarútvegsvörum (2008), og áttunda stærst í útflutningi á hráolíu (2009). Vilji íslensk stjórnvöld láta frekar að sér kveða í alþjóðamálefnum norðurslóða geta þau m.a. fylgt fordæmi Norðmanna með því að gera arktíska svæðið að meginforgangsatriði í utanríkisstefnu landsins.

Skref í þessa átt má finna í stefnumótun Íslands í málefnum norðurslóða sem samþykkt var sem þingsályktun á Alþingi 2011. Áhersluatriðin þar eru (1) að tryggja stöðu Íslands sem strandríkis innan norðurskautssvæðisins, (2) efling Norðurskautsráðsins og (3) slagkraftur gegn loftslagsvá.

Stefnumótun Íslands á norðurslóðum liggur fyrir, en mikið verk bíður við að framfylgja henni á fullnægjandi máta. Horfa þarf til langtíma mikilvægis svæðisins svo nýta megi styrkleika landsins við að skapa tækifæri, og lágmarka aðsteðjandi ógnir, með sjálfbæra og friðsamlega þróun norðurslóða að leiðarljósi.

Þrátt fyrir ákveðna óvissuþætti þá gerir m.a. landfræðipólitískt (e. geopolitical) mikilvægi arktíska svæðisins og sú hraða efnahagslega þróun sem þar á sér stað svæðið að verðugu viðfangsefni. Þarft er að aðilar innan rannsóknasamfélagsins, stjórnsýslunnar og viðskiptalífsins taki höndum saman við sköpun og miðlun þekkingar um framtíðarmikilvægi norðurslóða fyrir þjóðina í heild sinni og styrki þannig getu Íslands til áframhaldandi aðgerða.

Efnahagstækifæri Íslands eru og verða á norðurslóðum, en þau verða ekki nýtt af sjálfu sér og mikilvægt er að Ísland verði virkur þátttakandi í mótun um framtíð norðurslóða. Hafa ber þó í huga að kapp er best með forsjá, á svæði sem einkennist af viðkvæmu vistkerfi og menningarlegri fjölbreytni. Til að hlúa að framtíðarhagsmunum Íslands er mikilvægt að styrkja tengsl við Grænland og Kína, samhliða því að gera norðurslóðir að mikilvægasta málefni íslenskrar utanríkisstefnu.