Að íslenzkir sé lögmenn og sýslumenn á landi voru

Þessu skilyrði var aukið í Gamla sáttmála þegar hann var endurnýjaður árið 1302. Síðan var það ítrekað af ýmsu tilefni og arftaki þess er nú í 2. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Þar segir þetta meðal annars:

„Engan má skipa embættismann, nema hann hafi íslenzkan ríkisborgararétt." Samhljóða ákvæði var í 1. mgr. 16. gr. stjórnarskrárinnar frá 1920.





I. Túlkun fræðimanna.Ákvæðið er alveg skýrt um skipun embættismanna, en álitamál er hvort þetta gildi einnig um tímabundna setningu í embætti. Um þetta hafa fræðimenn á sviði stjórnskipunarréttar fjallað og hér skal vitnað til þeirra þriggja sem helzt koma við þessa sögu.

Fyrst er að nefna Einar Arnórsson, en hann segir þetta:

„b. Embættisgengi samkv. 16. gr. stjskr. hafa ríkisborgarar einir... . Í 16. gr. stjskr. mun eingöngu með orðinu „embættismaður" vera átt við þær stöður í almenningsþarfir sem konungur veitti 1874... . Setning um stundarsakir útheimtir eigi ríkisborgararétt samkv. 16. gr. stjskr., því að hún er ekki konungsveiting og hefir aldrei verið." (Ágrip af íslenzkri stjórnlagafræði [1927], bls 25. Þetta er ítrekað í útgáfu 1935 með breytingum og viðaukum eftir Bjarna Benediktsson, bls. 28.)

Bjarni Benediktsson segir þetta:

„Skilyrði fyrir því, að nokkurn megi skipa embættismann er, að hann hafi íslenzkan ríkisborgararétt, 1. mgr. 16. gr. stjskr. ... . Heimilt mundi vera að setja mann í embætti, þó að hann fullnægði eigi þessu skilyrði, nema því aðeins, að hið gagnstæða væri boðið í þeim lögum, er sérstaklega eiga við um það embætti...". (Ágrip af íslenzkri stjórnlagafræði II, 1940, bls. 79). Hann telur hæpið að miða við konungsveitingu, sennilegra sé að stjórnarskráin láti almenna löggjafanum eftir að mæla fyrir um hverjir skuli teljast embættismenn (bls. 78).

Ólafur Jóhannesson segir:

„Í 2. mgr. 20. gr. stjskr. segir, að engan megi skipa embættismann, nema hann hafi íslenzkan ríkisborgararétt. ...Samkvæmt 3. gr. starfsmannal. [laga nr. 34/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins] er íslenzkt ríkisfang almennt skilyrði fyrir skipun, setningu eða ráðningu í opinbera stöðu. Frá því skilyrði má þó víkja, ef telja má sérstaklega eftirsóknarvert að fá erlendan ríkisborgara til að gegna starfa til bráðabirgða."

(Stjórnskipun Íslands 1960, bls. 344-45; óbreytt í útg. 1978, bls. 338).

Í Stjórnarfarsrétti (1955) er þetta endurtekið með þeirri viðbót, að rétt hafi þótt að lögbjóða þetta skilyrði - um íslenzkan ríkisborgararétt - um ríkisstarfsmenn almennt og sé aðalreglan, að ekki skipti máli, hvort um skipun, setningu eða ráðningu sé að tefla. Frá því megi síðan víkja samkvæmt því sem að ofan greinir (bls. 95).







II. Hugtakið embættismaður.Áður en lengra er haldið er rétt að huga nánar að því hvað felist í hugtakinu embættismaður. Einar Arnórsson vitnar til þess að miðað sé við stöður sem konungur veiti. Setning sé ekki konungsveiting og því sé ríkisborgararéttur ekki áskilinn. Bjarni Benediktsson telur á hinn bóginn að stjórnarskráin láti almenna löggjafanum það eftir að mæla fyrir um hverjir séu embættismenn. Ólafur Jóhannesson ræðir almennt um ríkisstarfsmenn, en ekki embættismenn sérstaklega. Niðurstaða þeirra Einars Arnórssonar og Bjarna Benediktssonar er sú, að ríkisborgararéttur sé ekki skilyrði fyrir setningu í embætti um stundarsakir nema lög mæli á annan veg. Ólafur Jóhannesson telur að almennt sé íslenzkt ríkisfang skilyrði fyrir skipun, setningu eða ráðningu í opinbera stöðu, en telur þó að víkja megi frá því og vísar þar til starfsmannalaganna 1954. Athygli vekur að hann greinir ekki á milli embættis, stöðu og starfs. Ljóst er þó að samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar er ekki unnt að víkja frá skilyrðinu um ríkisfang við skipun í embætti þótt það megi gera við skipun, setningu eða ráðningu í opinbera stöðu. En þá þarf að skera úr því, hvað sé embætti.

Lög nr. 38/1954 voru fyrstu heildarlög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og þá voru þeir flestir embættismenn. Síðan fjölgaði þeim smám saman; voru þeir ýmist fastráðnir eða lausráðnir og embættishugtakið varð óljósara, en ekki er ástæða til að gera þessum þætti frekari skil.







III. Lög nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.Í 6. gr. laganna er mælt fyrir um almenn skilyrði þess að fá skipun eða ráðningu í starf og í 4. tl. greinarinnar er þetta skilyrði tiltekið:

„4. Íslenzkur ríkisborgararéttur. Þó má ráða ríkisborgara frá öðrum ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins eða aðildarríkjum stofnsamnings Fríverzlunarsamtaka Evrópu eða Færeyjum til starfa með sömu kjörum og íslenzka ríkisborgara. Einnig má víkja frá þessu ákvæði þegar um er að ræða aðra erlenda ríkisborgara ef sérstaklega stendur á."

Í upphafi 6. gr. er rætt um starf, en ekki vikið að orðinu embætti. Nánari skýring á þessum hugtökum er í 3. mgr. 1. gr. laganna. Þar segir:

„Ef ekki er annað tekið fram er með hugtakinu „starf" átt við sérhvert starf í þjónustu ríkisins sem lögin ná til, en með hugtakinu „embætti" er einungis átt við starf sem maður er skipaður til að gegna, sbr. 22. gr."

Í 22. gr. er talið upp hverjir skuli teljast embættismenn og í II. hluta laganna eru sérákvæði um þá. Í 13. tölulið eru taldir forstöðumenn ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja sem ekki hafa verið taldir upp í öðrum liðum og í lögum nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands er rætt um embætti bankastjóra, sbr. 2. mgr. 23. gr.

Í greinargerð fyrir lögunum er tekið fram að hugtakið „embættismaður" sé einkum notað vegna ákvæða 20. gr. stjórnarskrárinnar, en jafnframt skyldi stefnt að nánari skilgreiningu, þannig að til embættismanna teldust þeir einir sem kæmu að æðstu stjórn ríkisins og þeir sem héldu uppi lögum og reglu í þjóðfélaginu og sinntu öryggisgæzlu - lögreglumenn, fangaverðir, tollverðir og starfsmenn almannavarna.

Þegar framangreindir fræðimenn birtu skrif sín töldust nálega allir ríkisstarfsmenn embættismenn og það breyttist ekki eftir gildistöku laga nr. 38/1954 þótt starfskjör breyttust smám saman. Skýr skil verða hins vegar við gildistöku laga nr. 70/1996 með því að hugtakið embætti er afmarkað og við það breytast að nokkru leyti forsendur þeirra fræðiskrifa sem vitnað hefur verið til.

Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er ljóst að undantekningin frá skilyrðinu í 4. tl. 6. gr. núgildandi starfsmannalaga á ekki við embætti sem þeir gegna sem taldir eru upp í 22. gr. En þá er enn óútkljáð það álitamál hvort setja megi tímabundið erlenda ríkisborgara í embætti á Íslandi.





IV. Um setningu þegna erlendra ríkja í embætti á Íslandi.Sjálfur hef ég lýst efasemdum og eru rökin þessi:

1. Eins og fyrr segir var skipun í embætti ótímabundin allt til þess að lög nr. 70/1996 tóku gildi. Með gildistöku laganna var þeirri skipan breytt, þannig að hún er nú bundin við 5 ár, en framlengja má tímann eftir nánari reglum í lögunum. Skipunartími dómara er þó ótímabundinn. Setning í embætti samkvæmt 24. gr. núgildandi starfsmannalaga var nýmæli, en hún getur staðið allt til tveggja ára. Að þessu leyti hefur dregið mjög saman með skipun og setningu og það styður þá skoðun að að íslenzkt ríkisfang sé skilyrði fyrir setningu í embætti.

2. Embætti eru bundin við æðstu stjórn ríkisins og öryggi þess. Og þá hljóta menn að taka afstöðu til þess hvort samrýmanlegt sé stjórnarskrá og fullveldi ríkisins að fela erlendum ríkisborgurum að gegna slíkum embættum þótt tímabundið sé. Má setja erlendan ríkisborgara í hvaða embætti sem er, t.d. hæstaréttardómara, ráðuneytisstjóra eða yfirmenn lögreglu.

3. Setning skal vera um stundarsakir eða til reynslu. Eðli málsins samkvæmt hljóta umsvif embættismanns sem hefur þessa réttarstöðu að vera takmörkuð. Samræmist það lögum að hann taki veigamiklar stefnumarkandi ákvarðanir?

4. Embætti seðlabanksstjóra eru meðal mikilvægustu embætta á Íslandi. Ekki verður annað ráðið af blaðafregnum en að hinum norska seðlabankastjóra sé ætlað að styrkja krónuna og endurskipuleggja bankakerfið. Hér er erlendur ríkisborgari settur til mikilvægra starfa sem bundin eru við íslenzka ríkisborgara samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar.

Þegar valdhafar ganga á svig við lög, þar á meðal stjórnskipunarlögin, eða höggva nærri þeim, jafnvel þótt tilgangurinn sé góður, er gjarnan vísað til fordæma þegar næst reynir á og áður en varir er stjórnskipanin gengin úr skorðum.