Af hags­munum bænda og kjöt­af­urða­stöðva

Erna Bjarnadóttir, hagfræðingur Mjólkursamsölunnar, beindi til mín spurningu í grein sinni á mánudaginn sem ég svaraði góðfúslega í fyrradag. Í gær birti Erna svo nýja grein þar sem hún túlkar og leggur dóm á svar mitt, til hægðarauka fyrir lesendur.

Í þessari síðari grein sinni dregur hagfræðingur MS fram sjónarmið sem forsvarsmenn á vettvangi atvinnulífsins halda mjög að bændum þessi misserin, þ.e. að hagsmunir bænda annars vegar og kjötafurðastöðva hins vegar fari alfarið saman. Átelur hún Samkeppniseftirlitið fyrir það að benda á hið gagnstæða. Um þetta segir Erna:

„Ein af röksemdum forstjórans gengur út á að Samkeppniseftirlitið hafi eftirlit með hvort og að hvaða marki afurðastöðvum í kjötiðnaði sé heimilt að sameinast. Slík nálgun er hins vegar ótæk. Af hverju? Hér nægir að vísa til fyrirliggjandi mats Samkeppniseftirlitsins þar sem hagsmunir bænda og hagsmunir afurðastöðva eru skilgreindir sem andstæðir hagsmunir.“ (Undirstrikun höf.)

Af þessu leiði að óskilyrt undanþága afurðastöðva frá samkeppnislögum sé skilvirkasta leiðin.

Ástæða er til að staldra við þennan málflutning því í honum kristallast sá misskilningur sem einkennir umræðu um þessi mál.

Hagmunir bænda

Staðreyndin er sú að hagsmunir afurðastöðva og bænda fara ekki saman í öllum tilvikum. Bóndinn vill fá sem hæst verð fyrir afurðir sínar. Ef hann telur sig ekki fá sanngjarnt verð er líklegt að hann vilji eiga þess kost að leita annað og sýna með því aðhald. Hann vill líka vita tímanlega hvaða verð honum býðst. Honum dugar t.d. ekki að fá verðið uppgefið í miðri sláturtíð, eins og raunin varð síðasta haust. Bóndinn vill heldur ekki þurfa að flytja búfé sitt til slátrunar um langan veg, ef hann kemst hjá því.

Einnig kann að vera að bændum sé ekki sama hvernig unnið er úr afurðum þeirra. Mögulega sjá þeir kosti í sínum afurðum sem þeir vilja halda á lofti og njóta í hærra verði. Þannig kunna þeir hafa skoðun á því hver vinnur úr afurðunum, mögulega vilja sauðfjárbændur t.d. taka skrokka heim á sanngjörnu verði og ráða sjálfir frekari úrvinnslu og sölu. Kannski vilja þeir rækta bein tengsl við neytendur, s.s. með rekjanleika afurða eða heimaslátrun. Og svo mætti áfram telja.

Hagsmunir afurðastöðva

Afurðastöðvar eru á hinn bóginn líklegar til að leggja áherslu á aðra þætti, svo sem samruna eða samstarf í þágu stærðarhagkvæmni, sem í ýmsum tilvikum getur verið mikilvæg ef vel er að staðið og samkeppnislegt aðhald er nægjanlegt til að bændur og neytendur njóti einnig ábata af hagræðingunni. Að sama skapi hafa fyrirtæki eðlilega hagsmuni af því að standa vörð um viðskipti sín, binda bændur í viðskipti, draga úr rekstraróvissu og verja stöðu sína að öðru leyti. Allt þetta getur, ef illa til tekst, takmarkað valkosti bænda og skert möguleika þeirra til bæta sinn eigin rekstur eða sækja fram á grundvelli nýsköpunar.

Þessir munur á hagsmunum annars vegar bænda og hins vegar afurðastöðva er skýrastur þegar í hlut eiga afurðastöðvar sem bændur eiga ekki eða eru minnihlutaeigendur, en getur einnig átt við þótt svo sé. Kannanir Samkeppniseftirlitsins gefa til kynna að yfirgnæfandi meirihluti bænda telji að þeir hafi enga, mjög litla eða litla samningsstöðu gagnvart kjötafurðastöðvum. Meirihluti bænda sem eru félagsmenn í sláturafurðastöð telja jafnframt að þeir hafi mjög lítil eða lítil áhrif á stefnumótun viðkomandi afurðastöðvar.

Mikilvægt er að hafa í huga að hér á landi og erlendis er samkeppnisreglum einmitt beitt til þess að finna þá lausn sem gerir fyrirtækjum kleift að bæta rekstur sinn án þess að skaða hagsmuni viðskiptavina, þ. á m. bændur í þessu tilviki.

Samkeppnisreglur verja hagsmuni bæði bænda og neytenda í Noregi og ESB

Þær reglur í Noregi og ESB sem hagfræðingur MS rekur í grein sinni miða einmitt að því að verja þessa hagsmuni bænda og styrkja stöðu þeirra gagnvart viðsemjendum, þ.á m. afurðastöðvum. Þótt regluverk viðkomandi landa leyfi tiltekið samstarf bænda og fyrirtækja þeirra, er þess gætt að starfsemi í landbúnaði búi engu að síður við samkeppnislegt aðhald. Þess vegna er samstarfinu sett ákveðin takmörk. Þessu er ágætlega lýst gögnum sem vísað er til í greinum okkar Ernu, m.a. í skýrslum sem hún vitnar til í nýjustu grein sinni.

Framangreindir hagsmunir bænda af samkeppni á vettvangi afurðastöðva birtast skýrt í skýrslu ESB um beitingu samkeppnisreglna í landbúnaði, frá 2018. Þar kemur fram að samkeppnisyfirvöld á svæðinu hafi ráðist í 167 rannsóknir á samkeppnishindrunum í landbúnaði á árunum 2012-2017. Ríflega helmingur þessara mála varðaði mjólk og kjöt. Jafnframt kemur fram að bændur séu stærsti hópur málshefjenda, en þeir stóðu að um 23% kvartana.

Í skýrslunni eru nefnd dæmi um mál þar sem brot afurðastöðva beindust gegn bændum. Sagt er frá því að lögð hafi verið sekt á spænska kaupendur á hrámjólk fyrir að hafa haft með sér ólögmætt samráð til halda niðri verðinu sem bændum var greitt og fyrir að hafa ekki keppt um viðskipti við umrædda mjólkurbændur. Einnig er greint frá því að Frakklandi hafi verið sektað fyrir samskonar samráð kaupenda gagnvart svínabændum. Þá hafi í Svíþjóð og Frakklandi verið gripið til aðgerða til að tryggja að markaðsráðandi samvinnufélög bænda gætu ekki takmarkað um of möguleika félagsmanna til að beina viðskiptum sínum til keppinauta í því skyni að fá hærra verð fyrir afurðir sínar.

Umtalsverðar kvaðir á Nortura og Tine

Máli sínu til stuðnings vísar hagfræðingur MS til norsku kjötafurðastöðvarinnar Nortura, sem varð til við samruna Gilde og Prior 2006. Sá samruni var heimilaður af ráðuneyti samkeppnismála, sem þá gegndi hlutverki áfrýjunarnefndar. Til grundvallar lá mat á samkeppnislegum áhrifum samrunans samkvæmt norskum samkeppnislögum.

Erna getur þess hins vegar ekki í grein sinni að á Nortura hvíla ströng skilyrði stjórnvalda sem ætlað er að vernda hagsmuni bænda og minni keppinauta af virkri samkeppni. Þannig ber Nortura skyldur gagnvart bændum og samkeppnisaðilum sem leiða af sterkri stöðu félagsins. Félaginu er skylt að kaupa sláturgripi á líku verði um allt land. Þá ber félaginu að stuðla að samkeppni með því að selja kjöt til óháðra vinnsluaðila á samkeppnishæfum kjörum og að haga starfsemi sinni að öðru leyti þannig að stuðlað sé að samkeppni.

Skilyrði hvíla einnig á Tine sem er mjög öflugt samvinnufélag norskra mjólkurbænda. Skilyrðin sem hvíla á Nortura og Tine endurspegla það mat norskra stjórnvalda að nauðsynlegt sé að samkeppni geti ríkt milli afurðastöðva í landbúnaði. Ella er hætta á stöðnun, verri gæðum og þjónustu og að hagsmunir bænda og neytenda séu fyrir borð bornir. Þessi lögmál gilda einnig á Íslandi.

Erna fullyrðir jafnframt að samruni hliðstæður hinum norska samruna myndi aldrei ná fram að ganga hér á landi „vegna hins þrönga mats íslenska samkeppniseftirlitsins“. Ekki er ljóst á hverju Erna byggir þessa ályktun sína. Að minnsta kosti getur Samkeppniseftirlitið sjálft ekki dregið sömu ályktun að óreyndu. Framangreindar kvaðir á Nortura eru einmitt dæmi um skilyrði sem komið geta til skoðunar í samrunamálum hér á landi og erlendis við aðstæður sem þessar.

Lærum af því sem vel hefur reynst

Það er von Samkeppniseftirlitsins að stjórnvöld beri gæfu til þess að skoða erlend fordæmi til hlítar og læra af því sem vel hefur reynst. Við slíka greiningu kemur í ljós að engin nágrannaþjóða okkar hefur talið skynsamlegt að víkja til hliðar samkeppnisreglum með þeim hætti sem hagfræðingur MS og fleiri leggja til.

Þvert á móti er hvarvetna lögð áhersla á að gæta þess að fyrirtæki í landbúnaði njóti samkeppnislegs aðhalds, en bændum og félögum þeirra í sumum tilvikum veitt aukið svigrúm til að efla samtakamátt sinn.

Höfundur er forstjóri Samkeppniseftirlitsins.