Kúvending í fiskveiðistjórn? Skúli Magnússon skrifar 6. maí 2015 07:00 Samkvæmt svonefndu makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra er gert ráð fyrir því að úthlutað verði veiðiheimildum (kvótum) í makríl, til veiða innan og utan efnahagslögsögunnar, að meginstefnu á grundvelli aflareynslu á almanaksárunum 2011-2014. Þótt sú ákvörðun að miða úthlutun kvóta við aflareynslu sé vafalaust umdeild, getur hún vart komið á óvart í ljósi sögu íslenskrar fiskveiðistjórnar og meginreglna gildandi laga. Öðru máli gegnir um þá ráðagerð frumvarpsins að úthluta veiðiheimildum með því fororði að „óheimilt sé að fella þær úr gildi, að hluta eða öllu leyti, með minna en sex ára fyrirvara“. Þótt úthlutun kvóta í makríl eigi í orði kveðnu að vera „tímabundin“ gerir frumvarpið ráð fyrir því að veiðiheimildir haldist óbreyttar nema til komi uppsögn í formi lagabreytingar sem tekur gildi sex árum síðar.„Úthlutun samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt“ Með setningu ótímabundinna laga um fiskveiðistjórn árið 1990 urðu veiðiheimildir útgerðarmanna varanlegar í þeim skilningi að þeim var ekki lengur markaður sérstakur gildistími. Hins vegar lá skýrt fyrir að þessi réttindi voru fengin útgerðarmönnum með þeim fyrirvara að úthlutun samkvæmt lögunum myndaði ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði þeirra yfir veiðiheimildum (sbr. nú 3. málslið 1. gr. laga 116/2006 um fiskveiðistjórn). Með lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan fiskveiðilögsögu Íslands voru meginreglur kvótakerfisins rýmkaðar til veiða utan efnahagslögsögunnar en jafnframt áréttað að úthlutun kvóta vegna þessara veiða myndaði ekki eignarrétt frekar en gerðist innan lögsögunnar. Makrílfrumvarp sjávarútvegsráðherra verður ekki skilið á aðra leið en að úthlutun kvóta í makríl eigi ekki að lúta þeim almenna fyrirvara íslenskrar fiskveiðistjórnarlöggjafar sem áður ræðir. Frá lagalegu sjónarmiði fer þannig vart á milli mála að tryggja á útgerðum „ákveðinn fyrirsjáanleika“ (eins og það er orðað) með því að stofna til réttinda sem njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Hér er því um að ræða róttæka stefnubreytingu um grundvallaratriði íslenskrar fiskveiðistjórnar.Hversu mikil vernd í raun? Frá stjórnskipulegu sjónarmiði verður heimild löggjafans til þess að setja lög, breyta lögum og afnema þau ekki af honum tekin með almennum lögum. Stofnun eignarréttinda, svo sem frumvarpið gerir ráð fyrir, þýðir því fyrst og fremst að umtalsverðar skerðingar á veiðiheimildum geta haft bótaskyldu í för með sér – ekki að breytingar séu útilokaðar. Ákvörðun bóta á grundvelli eignarréttarákvæðis stjórnarskrár er síður en svo einfalt mál, ekki síst ef staðan er sú að réttindi hafa ekki verið alfarið tekin af mönnum og þeir geta að meginstefnu haldið áfram starfsemi sinni. Einnig fer ekki á milli mála að ýmsar minniháttar skerðingar á veiðiheimildum eru heimilar hvað sem líður eignarréttarvernd. Auk þess yrði heimilt að skattleggja veiðiheimildir líkt og önnur eignarréttindi. Það er því býsna óljóst, og reyndar alfarið óútskýrt, hvaða raunverulegu vernd það er talið hafa í för með sér að „óheimilt sé að fella veiðiheimildir úr gildi“ með lögum. Rétt er að rifja upp að þrátt fyrir rúmar heimildir hefur ekki verið haggað við grundvallaratriðum kvótakerfisins á undanförnum áratugum. Einnig af þessari ástæðu er fullt tilefni til þess að spyrja hvaða væntingar menn hafi til inntaks aukinnar eignarréttarverndar og „fyrirsjáanleika“ á þessu sviði og þá hvort þessar væntingar séu fyllilega raunhæfar.Gegn stefnumótun í auðlindamálum? Þær hugmyndir sem fram hafa komið um grunnskipun auðlindamála á síðustu áratugum hafa gert ráð fyrir því að hvers kyns úthlutun nýtingarheimilda til einkaaðila, t.d. úthlutun kvóta í fiskveiðum, eigi ekki að skapa þeim eignarrétt (sjá nú síðast áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar, júní 2014). Samkvæmt þessum hugmyndum verða handhafar kvótans að sætta sig við að fiskveiðistjórn snertir samfélagið allt – auðlindin er ótvíræð „þjóðareign“ í þessum skilningi – og hlýtur að vera meðal þess sem tekist er á um og ráðið er til lykta með lýðræðislegum hætti. Af þessu leiða hins vegar óhjákvæmilega ákveðnar takmarkanir á varanleika og fyrirsjáanleika nýtingarheimilda. Rekstraröryggi verður því að ná með samfélagslegri sátt sem getur orðið grunnur að pólitískum stöðugleika og varanlegum friði um fiskveiðistjórn. Það getur vart talist heppilegt skref í átt að fyrirsjáanleika á slíkum grunni að gera tilraun til þess að klappa kvótann í berg með illa undirbúnum lagakrókum, svo sem ætlunin virðist vera með makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Mest lesið Ríkissjóður snuðaður um stórar fjárhæðir Sigurjón Þórðarson Skoðun Áfengi og íþróttir eiga enga samleið – áskorun til þingfulltrúa UMFÍ Árni Guðmundsson Skoðun Lágkúrulegur hversdagsleiki illskunnar Guðný Gústafsdóttir Skoðun Lífsskoðunarfélagið Farsæld tekur upp slitinn þráð siðmenntunar Svanur Sigurbjörnsson Skoðun Fögur fyrirheit sem urðu að engu Sigurður Eyjólfur Sigurjónsson Skoðun Eru Bændasamtökin á móti valdeflingu bænda? Ólafur Stephensen Skoðun Landbúnaðarrúnk Hlédís Sveinsdóttir Skoðun Glerþakið brotið á alþjóðlega sjónverndardaginn Sigþór U. Hallfreðsson Skoðun Ruben Amorim og sveigjanleiki – hugleiðingar sálfræðings Andri Hrafn Sigurðsson Skoðun Hefur þú skoðanir? Jóhannes Óli Sveinsson Skoðun Skoðun Skoðun Væntingar á villigötum Hjálmtýr Heiðdal skrifar Skoðun Aðskilnaðurinn hlær Þórdís Hólm Filipsdóttir skrifar Skoðun Lágkúrulegur hversdagsleiki illskunnar Guðný Gústafsdóttir skrifar Skoðun Glerþakið brotið á alþjóðlega sjónverndardaginn Sigþór U. Hallfreðsson skrifar Skoðun Fögur fyrirheit sem urðu að engu Sigurður Eyjólfur Sigurjónsson skrifar Skoðun Ríkissjóður snuðaður um stórar fjárhæðir Sigurjón Þórðarson skrifar Skoðun Áfengi og íþróttir eiga enga samleið – áskorun til þingfulltrúa UMFÍ Árni Guðmundsson skrifar Skoðun Lífsskoðunarfélagið Farsæld tekur upp slitinn þráð siðmenntunar Svanur Sigurbjörnsson skrifar Skoðun Ruben Amorim og sveigjanleiki – hugleiðingar sálfræðings Andri Hrafn Sigurðsson skrifar Skoðun Framtíðarsýn í samgöngumálum er mosavaxin Sigurður Páll Jónsson skrifar Skoðun Fimmta iðnbyltingin krefst svara – strax Sigvaldi Einarsson skrifar Skoðun Hefur þú skoðanir? Jóhannes Óli Sveinsson skrifar Skoðun Er hurð bara hurð? Sölvi Breiðfjörð skrifar Skoðun Reykjavíkurmódel á kvennaári Sóley Tómasdóttir skrifar Skoðun Ekki er allt sem sýnist Valerio Gargiulo skrifar Skoðun Sýndu þér umhyggju – Komdu í skimun Ágúst Ingi Ágústsson skrifar Skoðun Eru Bændasamtökin á móti valdeflingu bænda? Ólafur Stephensen skrifar Skoðun Er lægsta verðið alltaf hagstæðast? Karen Ósk Nielsen Björnsdóttir skrifar Skoðun Landbúnaðarrúnk Hlédís Sveinsdóttir skrifar Skoðun Jesús who? Atli Þórðarson skrifar Skoðun Opið bréf til Miðflokksmanna Snorri Másson skrifar Skoðun Lesskilningur eða lesblinda??? Jóhannes Jóhannesson skrifar Skoðun Henti Íslandi undir strætisvagninn Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Forvarnateymi grunnskóla – góð hugmynd sem má ekki sofna Eydís Ásbjörnsdóttir skrifar Skoðun Opnum Tröllaskagann Helgi Jóhannsson skrifar Skoðun Ávinningur af endurhæfingu – aukum lífsgæðin Ólafur H. Jóhannsson skrifar Skoðun Hefur þú heyrt þetta áður? Stefnir Húni Kristjánsson skrifar Skoðun Hringekja verðtryggingar og hárra vaxta Benedikt Gíslason skrifar Skoðun Áfram gakk – með kerfisgalla í bakpokanum Harpa Þorsteinsdóttir skrifar Skoðun Til þeirra sem fagna Doktornum! Kristján Freyr Halldórsson skrifar Sjá meira
Samkvæmt svonefndu makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra er gert ráð fyrir því að úthlutað verði veiðiheimildum (kvótum) í makríl, til veiða innan og utan efnahagslögsögunnar, að meginstefnu á grundvelli aflareynslu á almanaksárunum 2011-2014. Þótt sú ákvörðun að miða úthlutun kvóta við aflareynslu sé vafalaust umdeild, getur hún vart komið á óvart í ljósi sögu íslenskrar fiskveiðistjórnar og meginreglna gildandi laga. Öðru máli gegnir um þá ráðagerð frumvarpsins að úthluta veiðiheimildum með því fororði að „óheimilt sé að fella þær úr gildi, að hluta eða öllu leyti, með minna en sex ára fyrirvara“. Þótt úthlutun kvóta í makríl eigi í orði kveðnu að vera „tímabundin“ gerir frumvarpið ráð fyrir því að veiðiheimildir haldist óbreyttar nema til komi uppsögn í formi lagabreytingar sem tekur gildi sex árum síðar.„Úthlutun samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt“ Með setningu ótímabundinna laga um fiskveiðistjórn árið 1990 urðu veiðiheimildir útgerðarmanna varanlegar í þeim skilningi að þeim var ekki lengur markaður sérstakur gildistími. Hins vegar lá skýrt fyrir að þessi réttindi voru fengin útgerðarmönnum með þeim fyrirvara að úthlutun samkvæmt lögunum myndaði ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði þeirra yfir veiðiheimildum (sbr. nú 3. málslið 1. gr. laga 116/2006 um fiskveiðistjórn). Með lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan fiskveiðilögsögu Íslands voru meginreglur kvótakerfisins rýmkaðar til veiða utan efnahagslögsögunnar en jafnframt áréttað að úthlutun kvóta vegna þessara veiða myndaði ekki eignarrétt frekar en gerðist innan lögsögunnar. Makrílfrumvarp sjávarútvegsráðherra verður ekki skilið á aðra leið en að úthlutun kvóta í makríl eigi ekki að lúta þeim almenna fyrirvara íslenskrar fiskveiðistjórnarlöggjafar sem áður ræðir. Frá lagalegu sjónarmiði fer þannig vart á milli mála að tryggja á útgerðum „ákveðinn fyrirsjáanleika“ (eins og það er orðað) með því að stofna til réttinda sem njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Hér er því um að ræða róttæka stefnubreytingu um grundvallaratriði íslenskrar fiskveiðistjórnar.Hversu mikil vernd í raun? Frá stjórnskipulegu sjónarmiði verður heimild löggjafans til þess að setja lög, breyta lögum og afnema þau ekki af honum tekin með almennum lögum. Stofnun eignarréttinda, svo sem frumvarpið gerir ráð fyrir, þýðir því fyrst og fremst að umtalsverðar skerðingar á veiðiheimildum geta haft bótaskyldu í för með sér – ekki að breytingar séu útilokaðar. Ákvörðun bóta á grundvelli eignarréttarákvæðis stjórnarskrár er síður en svo einfalt mál, ekki síst ef staðan er sú að réttindi hafa ekki verið alfarið tekin af mönnum og þeir geta að meginstefnu haldið áfram starfsemi sinni. Einnig fer ekki á milli mála að ýmsar minniháttar skerðingar á veiðiheimildum eru heimilar hvað sem líður eignarréttarvernd. Auk þess yrði heimilt að skattleggja veiðiheimildir líkt og önnur eignarréttindi. Það er því býsna óljóst, og reyndar alfarið óútskýrt, hvaða raunverulegu vernd það er talið hafa í för með sér að „óheimilt sé að fella veiðiheimildir úr gildi“ með lögum. Rétt er að rifja upp að þrátt fyrir rúmar heimildir hefur ekki verið haggað við grundvallaratriðum kvótakerfisins á undanförnum áratugum. Einnig af þessari ástæðu er fullt tilefni til þess að spyrja hvaða væntingar menn hafi til inntaks aukinnar eignarréttarverndar og „fyrirsjáanleika“ á þessu sviði og þá hvort þessar væntingar séu fyllilega raunhæfar.Gegn stefnumótun í auðlindamálum? Þær hugmyndir sem fram hafa komið um grunnskipun auðlindamála á síðustu áratugum hafa gert ráð fyrir því að hvers kyns úthlutun nýtingarheimilda til einkaaðila, t.d. úthlutun kvóta í fiskveiðum, eigi ekki að skapa þeim eignarrétt (sjá nú síðast áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar, júní 2014). Samkvæmt þessum hugmyndum verða handhafar kvótans að sætta sig við að fiskveiðistjórn snertir samfélagið allt – auðlindin er ótvíræð „þjóðareign“ í þessum skilningi – og hlýtur að vera meðal þess sem tekist er á um og ráðið er til lykta með lýðræðislegum hætti. Af þessu leiða hins vegar óhjákvæmilega ákveðnar takmarkanir á varanleika og fyrirsjáanleika nýtingarheimilda. Rekstraröryggi verður því að ná með samfélagslegri sátt sem getur orðið grunnur að pólitískum stöðugleika og varanlegum friði um fiskveiðistjórn. Það getur vart talist heppilegt skref í átt að fyrirsjáanleika á slíkum grunni að gera tilraun til þess að klappa kvótann í berg með illa undirbúnum lagakrókum, svo sem ætlunin virðist vera með makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra.
Skoðun Áfengi og íþróttir eiga enga samleið – áskorun til þingfulltrúa UMFÍ Árni Guðmundsson skrifar
Skoðun Lífsskoðunarfélagið Farsæld tekur upp slitinn þráð siðmenntunar Svanur Sigurbjörnsson skrifar