Kúvending í fiskveiðistjórn? Skúli Magnússon skrifar 6. maí 2015 07:00 Samkvæmt svonefndu makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra er gert ráð fyrir því að úthlutað verði veiðiheimildum (kvótum) í makríl, til veiða innan og utan efnahagslögsögunnar, að meginstefnu á grundvelli aflareynslu á almanaksárunum 2011-2014. Þótt sú ákvörðun að miða úthlutun kvóta við aflareynslu sé vafalaust umdeild, getur hún vart komið á óvart í ljósi sögu íslenskrar fiskveiðistjórnar og meginreglna gildandi laga. Öðru máli gegnir um þá ráðagerð frumvarpsins að úthluta veiðiheimildum með því fororði að „óheimilt sé að fella þær úr gildi, að hluta eða öllu leyti, með minna en sex ára fyrirvara“. Þótt úthlutun kvóta í makríl eigi í orði kveðnu að vera „tímabundin“ gerir frumvarpið ráð fyrir því að veiðiheimildir haldist óbreyttar nema til komi uppsögn í formi lagabreytingar sem tekur gildi sex árum síðar.„Úthlutun samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt“ Með setningu ótímabundinna laga um fiskveiðistjórn árið 1990 urðu veiðiheimildir útgerðarmanna varanlegar í þeim skilningi að þeim var ekki lengur markaður sérstakur gildistími. Hins vegar lá skýrt fyrir að þessi réttindi voru fengin útgerðarmönnum með þeim fyrirvara að úthlutun samkvæmt lögunum myndaði ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði þeirra yfir veiðiheimildum (sbr. nú 3. málslið 1. gr. laga 116/2006 um fiskveiðistjórn). Með lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan fiskveiðilögsögu Íslands voru meginreglur kvótakerfisins rýmkaðar til veiða utan efnahagslögsögunnar en jafnframt áréttað að úthlutun kvóta vegna þessara veiða myndaði ekki eignarrétt frekar en gerðist innan lögsögunnar. Makrílfrumvarp sjávarútvegsráðherra verður ekki skilið á aðra leið en að úthlutun kvóta í makríl eigi ekki að lúta þeim almenna fyrirvara íslenskrar fiskveiðistjórnarlöggjafar sem áður ræðir. Frá lagalegu sjónarmiði fer þannig vart á milli mála að tryggja á útgerðum „ákveðinn fyrirsjáanleika“ (eins og það er orðað) með því að stofna til réttinda sem njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Hér er því um að ræða róttæka stefnubreytingu um grundvallaratriði íslenskrar fiskveiðistjórnar.Hversu mikil vernd í raun? Frá stjórnskipulegu sjónarmiði verður heimild löggjafans til þess að setja lög, breyta lögum og afnema þau ekki af honum tekin með almennum lögum. Stofnun eignarréttinda, svo sem frumvarpið gerir ráð fyrir, þýðir því fyrst og fremst að umtalsverðar skerðingar á veiðiheimildum geta haft bótaskyldu í för með sér – ekki að breytingar séu útilokaðar. Ákvörðun bóta á grundvelli eignarréttarákvæðis stjórnarskrár er síður en svo einfalt mál, ekki síst ef staðan er sú að réttindi hafa ekki verið alfarið tekin af mönnum og þeir geta að meginstefnu haldið áfram starfsemi sinni. Einnig fer ekki á milli mála að ýmsar minniháttar skerðingar á veiðiheimildum eru heimilar hvað sem líður eignarréttarvernd. Auk þess yrði heimilt að skattleggja veiðiheimildir líkt og önnur eignarréttindi. Það er því býsna óljóst, og reyndar alfarið óútskýrt, hvaða raunverulegu vernd það er talið hafa í för með sér að „óheimilt sé að fella veiðiheimildir úr gildi“ með lögum. Rétt er að rifja upp að þrátt fyrir rúmar heimildir hefur ekki verið haggað við grundvallaratriðum kvótakerfisins á undanförnum áratugum. Einnig af þessari ástæðu er fullt tilefni til þess að spyrja hvaða væntingar menn hafi til inntaks aukinnar eignarréttarverndar og „fyrirsjáanleika“ á þessu sviði og þá hvort þessar væntingar séu fyllilega raunhæfar.Gegn stefnumótun í auðlindamálum? Þær hugmyndir sem fram hafa komið um grunnskipun auðlindamála á síðustu áratugum hafa gert ráð fyrir því að hvers kyns úthlutun nýtingarheimilda til einkaaðila, t.d. úthlutun kvóta í fiskveiðum, eigi ekki að skapa þeim eignarrétt (sjá nú síðast áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar, júní 2014). Samkvæmt þessum hugmyndum verða handhafar kvótans að sætta sig við að fiskveiðistjórn snertir samfélagið allt – auðlindin er ótvíræð „þjóðareign“ í þessum skilningi – og hlýtur að vera meðal þess sem tekist er á um og ráðið er til lykta með lýðræðislegum hætti. Af þessu leiða hins vegar óhjákvæmilega ákveðnar takmarkanir á varanleika og fyrirsjáanleika nýtingarheimilda. Rekstraröryggi verður því að ná með samfélagslegri sátt sem getur orðið grunnur að pólitískum stöðugleika og varanlegum friði um fiskveiðistjórn. Það getur vart talist heppilegt skref í átt að fyrirsjáanleika á slíkum grunni að gera tilraun til þess að klappa kvótann í berg með illa undirbúnum lagakrókum, svo sem ætlunin virðist vera með makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Mest lesið Land rutt fyrir þúsundir íbúða í Úlfarsárdal Ragnar Þór Ingólfsson Skoðun Hver er þessi Davíð Oddsson? Daði Freyr Ólafsson Skoðun Hugsanlega löglegt, en siðlaust og grimmt — af hundsráni í GOGG Kristinn Ka. Nína Sigríðarson Skoðun „Lánin hækka – framtíðin minnkar“ Sveinn Óskar Sigurðsson Skoðun Hvað gerir brjóstakrabbamein að ólæknandi brjóstakrabbameini? Helga Tryggvadóttir,Ólöf Kristjana Bjarnadóttir Skoðun Dýrmæt þjóðfélagsgerð Eva Björk Valdimarsdóttir Skoðun Þjóðkirkjan engu svarar – hylur sig í fræðilegri þoku Hilmar Kristinsson Skoðun Geymt en ekki gleymt Ástþór Ólafsson Skoðun Tvöföld mismunun kvenna í hópi innflytjenda Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,Steinunn Bragadóttir Skoðun Hey Pawels í harðindunum Hjörtur J. Guðmundsson Skoðun Skoðun Skoðun Minna tal, meiri uppbygging Guðrún Hafsteinsdóttir skrifar Skoðun Tvöföld mismunun kvenna í hópi innflytjenda Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,Steinunn Bragadóttir skrifar Skoðun Ný nálgun – sama markmið: Heimili fyrir fólkið í borginni Heiða Björg Hilmisdóttir skrifar Skoðun Geymt en ekki gleymt Ástþór Ólafsson skrifar Skoðun Tækni og ungmenni: Hvar liggur ábyrgðin og hvað getum við gert? Stefán Þorri Helgason skrifar Skoðun Hvað gerir brjóstakrabbamein að ólæknandi brjóstakrabbameini? Helga Tryggvadóttir,Ólöf Kristjana Bjarnadóttir skrifar Skoðun „Lánin hækka – framtíðin minnkar“ Sveinn Óskar Sigurðsson skrifar Skoðun Hey Pawels í harðindunum Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Land rutt fyrir þúsundir íbúða í Úlfarsárdal Ragnar Þór Ingólfsson skrifar Skoðun Dýrmæt þjóðfélagsgerð Eva Björk Valdimarsdóttir skrifar Skoðun Hver er þessi Davíð Oddsson? Daði Freyr Ólafsson skrifar Skoðun Hugsanlega löglegt, en siðlaust og grimmt — af hundsráni í GOGG Kristinn Ka. Nína Sigríðarson skrifar Skoðun Þjóðkirkjan engu svarar – hylur sig í fræðilegri þoku Hilmar Kristinsson skrifar Skoðun Borgarstefna kallar á aðgerðir og fjármagn Ásthildur Sturludóttir skrifar Skoðun Skjáheimsókn getur dimmu í dagsljós breytt Auður Guðmundsdóttir skrifar Skoðun Eru álverin á Íslandi útlensk? Guðríður Eldey Arnardóttir skrifar Skoðun Öryggisgæslu í Mjódd, núna, takk fyrir! Helgi Áss Grétarsson skrifar Skoðun Erum við ennþá hrædd við Davíð Oddsson? Magnús Árni Skjöld Magnússon skrifar Skoðun Saman getum við komið í veg fyrir slag Alma D. Möller skrifar Skoðun Lýðræði eða hópeinelti? Margrét Pétursdóttir,Þórarinn Haraldsson,Þórdís Guðjónsdóttir,Sigurveig Benediktsdóttir skrifar Skoðun Blóðtaka er ekki landbúnaður Guðrún Scheving Thorsteinsson,Rósa Líf Darradóttir skrifar Skoðun Svar til stjórnunarlegs ábyrgðarmanns frá Keflavík Soffía Sigurðardóttir skrifar Skoðun Ríkisstjórnin ræðst gegn launafólki og atvinnulausum Finnbjörn A. Hermannson skrifar Skoðun 764/O9A: Kannt þú að vernda barnið á netinu? Anna Bergþórsdóttir skrifar Skoðun Opinberir starfsmenn kjósa síður áminningarskyldu Ísak Einar Rúnarsson skrifar Skoðun Einkavæðing orkunnar, skattasniðganga og lífeyrissjóðir Ögmundur Jónasson skrifar Skoðun Er gervigreindarprestur trúlaus eða trúaður? Björgmundur Örn Guðmundsson skrifar Skoðun Skattaferðalandið Ísland Björn Ragnarsson skrifar Skoðun Til hamingju Víkingur Heiðar! Halla Hrund Logadóttir skrifar Skoðun Sjálfbærni með í för – Vegagerðin stígur skref í átt að loftslagsvænni framkvæmdum Hólmfríður Bjarnadóttir skrifar Sjá meira
Samkvæmt svonefndu makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra er gert ráð fyrir því að úthlutað verði veiðiheimildum (kvótum) í makríl, til veiða innan og utan efnahagslögsögunnar, að meginstefnu á grundvelli aflareynslu á almanaksárunum 2011-2014. Þótt sú ákvörðun að miða úthlutun kvóta við aflareynslu sé vafalaust umdeild, getur hún vart komið á óvart í ljósi sögu íslenskrar fiskveiðistjórnar og meginreglna gildandi laga. Öðru máli gegnir um þá ráðagerð frumvarpsins að úthluta veiðiheimildum með því fororði að „óheimilt sé að fella þær úr gildi, að hluta eða öllu leyti, með minna en sex ára fyrirvara“. Þótt úthlutun kvóta í makríl eigi í orði kveðnu að vera „tímabundin“ gerir frumvarpið ráð fyrir því að veiðiheimildir haldist óbreyttar nema til komi uppsögn í formi lagabreytingar sem tekur gildi sex árum síðar.„Úthlutun samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt“ Með setningu ótímabundinna laga um fiskveiðistjórn árið 1990 urðu veiðiheimildir útgerðarmanna varanlegar í þeim skilningi að þeim var ekki lengur markaður sérstakur gildistími. Hins vegar lá skýrt fyrir að þessi réttindi voru fengin útgerðarmönnum með þeim fyrirvara að úthlutun samkvæmt lögunum myndaði ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði þeirra yfir veiðiheimildum (sbr. nú 3. málslið 1. gr. laga 116/2006 um fiskveiðistjórn). Með lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan fiskveiðilögsögu Íslands voru meginreglur kvótakerfisins rýmkaðar til veiða utan efnahagslögsögunnar en jafnframt áréttað að úthlutun kvóta vegna þessara veiða myndaði ekki eignarrétt frekar en gerðist innan lögsögunnar. Makrílfrumvarp sjávarútvegsráðherra verður ekki skilið á aðra leið en að úthlutun kvóta í makríl eigi ekki að lúta þeim almenna fyrirvara íslenskrar fiskveiðistjórnarlöggjafar sem áður ræðir. Frá lagalegu sjónarmiði fer þannig vart á milli mála að tryggja á útgerðum „ákveðinn fyrirsjáanleika“ (eins og það er orðað) með því að stofna til réttinda sem njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Hér er því um að ræða róttæka stefnubreytingu um grundvallaratriði íslenskrar fiskveiðistjórnar.Hversu mikil vernd í raun? Frá stjórnskipulegu sjónarmiði verður heimild löggjafans til þess að setja lög, breyta lögum og afnema þau ekki af honum tekin með almennum lögum. Stofnun eignarréttinda, svo sem frumvarpið gerir ráð fyrir, þýðir því fyrst og fremst að umtalsverðar skerðingar á veiðiheimildum geta haft bótaskyldu í för með sér – ekki að breytingar séu útilokaðar. Ákvörðun bóta á grundvelli eignarréttarákvæðis stjórnarskrár er síður en svo einfalt mál, ekki síst ef staðan er sú að réttindi hafa ekki verið alfarið tekin af mönnum og þeir geta að meginstefnu haldið áfram starfsemi sinni. Einnig fer ekki á milli mála að ýmsar minniháttar skerðingar á veiðiheimildum eru heimilar hvað sem líður eignarréttarvernd. Auk þess yrði heimilt að skattleggja veiðiheimildir líkt og önnur eignarréttindi. Það er því býsna óljóst, og reyndar alfarið óútskýrt, hvaða raunverulegu vernd það er talið hafa í för með sér að „óheimilt sé að fella veiðiheimildir úr gildi“ með lögum. Rétt er að rifja upp að þrátt fyrir rúmar heimildir hefur ekki verið haggað við grundvallaratriðum kvótakerfisins á undanförnum áratugum. Einnig af þessari ástæðu er fullt tilefni til þess að spyrja hvaða væntingar menn hafi til inntaks aukinnar eignarréttarverndar og „fyrirsjáanleika“ á þessu sviði og þá hvort þessar væntingar séu fyllilega raunhæfar.Gegn stefnumótun í auðlindamálum? Þær hugmyndir sem fram hafa komið um grunnskipun auðlindamála á síðustu áratugum hafa gert ráð fyrir því að hvers kyns úthlutun nýtingarheimilda til einkaaðila, t.d. úthlutun kvóta í fiskveiðum, eigi ekki að skapa þeim eignarrétt (sjá nú síðast áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar, júní 2014). Samkvæmt þessum hugmyndum verða handhafar kvótans að sætta sig við að fiskveiðistjórn snertir samfélagið allt – auðlindin er ótvíræð „þjóðareign“ í þessum skilningi – og hlýtur að vera meðal þess sem tekist er á um og ráðið er til lykta með lýðræðislegum hætti. Af þessu leiða hins vegar óhjákvæmilega ákveðnar takmarkanir á varanleika og fyrirsjáanleika nýtingarheimilda. Rekstraröryggi verður því að ná með samfélagslegri sátt sem getur orðið grunnur að pólitískum stöðugleika og varanlegum friði um fiskveiðistjórn. Það getur vart talist heppilegt skref í átt að fyrirsjáanleika á slíkum grunni að gera tilraun til þess að klappa kvótann í berg með illa undirbúnum lagakrókum, svo sem ætlunin virðist vera með makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra.
Hugsanlega löglegt, en siðlaust og grimmt — af hundsráni í GOGG Kristinn Ka. Nína Sigríðarson Skoðun
Hvað gerir brjóstakrabbamein að ólæknandi brjóstakrabbameini? Helga Tryggvadóttir,Ólöf Kristjana Bjarnadóttir Skoðun
Tvöföld mismunun kvenna í hópi innflytjenda Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,Steinunn Bragadóttir Skoðun
Skoðun Tvöföld mismunun kvenna í hópi innflytjenda Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,Steinunn Bragadóttir skrifar
Skoðun Tækni og ungmenni: Hvar liggur ábyrgðin og hvað getum við gert? Stefán Þorri Helgason skrifar
Skoðun Hvað gerir brjóstakrabbamein að ólæknandi brjóstakrabbameini? Helga Tryggvadóttir,Ólöf Kristjana Bjarnadóttir skrifar
Skoðun Hugsanlega löglegt, en siðlaust og grimmt — af hundsráni í GOGG Kristinn Ka. Nína Sigríðarson skrifar
Skoðun Lýðræði eða hópeinelti? Margrét Pétursdóttir,Þórarinn Haraldsson,Þórdís Guðjónsdóttir,Sigurveig Benediktsdóttir skrifar
Skoðun Sjálfbærni með í för – Vegagerðin stígur skref í átt að loftslagsvænni framkvæmdum Hólmfríður Bjarnadóttir skrifar
Hugsanlega löglegt, en siðlaust og grimmt — af hundsráni í GOGG Kristinn Ka. Nína Sigríðarson Skoðun
Hvað gerir brjóstakrabbamein að ólæknandi brjóstakrabbameini? Helga Tryggvadóttir,Ólöf Kristjana Bjarnadóttir Skoðun
Tvöföld mismunun kvenna í hópi innflytjenda Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,Steinunn Bragadóttir Skoðun