Kúvending í fiskveiðistjórn? Skúli Magnússon skrifar 6. maí 2015 07:00 Samkvæmt svonefndu makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra er gert ráð fyrir því að úthlutað verði veiðiheimildum (kvótum) í makríl, til veiða innan og utan efnahagslögsögunnar, að meginstefnu á grundvelli aflareynslu á almanaksárunum 2011-2014. Þótt sú ákvörðun að miða úthlutun kvóta við aflareynslu sé vafalaust umdeild, getur hún vart komið á óvart í ljósi sögu íslenskrar fiskveiðistjórnar og meginreglna gildandi laga. Öðru máli gegnir um þá ráðagerð frumvarpsins að úthluta veiðiheimildum með því fororði að „óheimilt sé að fella þær úr gildi, að hluta eða öllu leyti, með minna en sex ára fyrirvara“. Þótt úthlutun kvóta í makríl eigi í orði kveðnu að vera „tímabundin“ gerir frumvarpið ráð fyrir því að veiðiheimildir haldist óbreyttar nema til komi uppsögn í formi lagabreytingar sem tekur gildi sex árum síðar.„Úthlutun samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt“ Með setningu ótímabundinna laga um fiskveiðistjórn árið 1990 urðu veiðiheimildir útgerðarmanna varanlegar í þeim skilningi að þeim var ekki lengur markaður sérstakur gildistími. Hins vegar lá skýrt fyrir að þessi réttindi voru fengin útgerðarmönnum með þeim fyrirvara að úthlutun samkvæmt lögunum myndaði ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði þeirra yfir veiðiheimildum (sbr. nú 3. málslið 1. gr. laga 116/2006 um fiskveiðistjórn). Með lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan fiskveiðilögsögu Íslands voru meginreglur kvótakerfisins rýmkaðar til veiða utan efnahagslögsögunnar en jafnframt áréttað að úthlutun kvóta vegna þessara veiða myndaði ekki eignarrétt frekar en gerðist innan lögsögunnar. Makrílfrumvarp sjávarútvegsráðherra verður ekki skilið á aðra leið en að úthlutun kvóta í makríl eigi ekki að lúta þeim almenna fyrirvara íslenskrar fiskveiðistjórnarlöggjafar sem áður ræðir. Frá lagalegu sjónarmiði fer þannig vart á milli mála að tryggja á útgerðum „ákveðinn fyrirsjáanleika“ (eins og það er orðað) með því að stofna til réttinda sem njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Hér er því um að ræða róttæka stefnubreytingu um grundvallaratriði íslenskrar fiskveiðistjórnar.Hversu mikil vernd í raun? Frá stjórnskipulegu sjónarmiði verður heimild löggjafans til þess að setja lög, breyta lögum og afnema þau ekki af honum tekin með almennum lögum. Stofnun eignarréttinda, svo sem frumvarpið gerir ráð fyrir, þýðir því fyrst og fremst að umtalsverðar skerðingar á veiðiheimildum geta haft bótaskyldu í för með sér – ekki að breytingar séu útilokaðar. Ákvörðun bóta á grundvelli eignarréttarákvæðis stjórnarskrár er síður en svo einfalt mál, ekki síst ef staðan er sú að réttindi hafa ekki verið alfarið tekin af mönnum og þeir geta að meginstefnu haldið áfram starfsemi sinni. Einnig fer ekki á milli mála að ýmsar minniháttar skerðingar á veiðiheimildum eru heimilar hvað sem líður eignarréttarvernd. Auk þess yrði heimilt að skattleggja veiðiheimildir líkt og önnur eignarréttindi. Það er því býsna óljóst, og reyndar alfarið óútskýrt, hvaða raunverulegu vernd það er talið hafa í för með sér að „óheimilt sé að fella veiðiheimildir úr gildi“ með lögum. Rétt er að rifja upp að þrátt fyrir rúmar heimildir hefur ekki verið haggað við grundvallaratriðum kvótakerfisins á undanförnum áratugum. Einnig af þessari ástæðu er fullt tilefni til þess að spyrja hvaða væntingar menn hafi til inntaks aukinnar eignarréttarverndar og „fyrirsjáanleika“ á þessu sviði og þá hvort þessar væntingar séu fyllilega raunhæfar.Gegn stefnumótun í auðlindamálum? Þær hugmyndir sem fram hafa komið um grunnskipun auðlindamála á síðustu áratugum hafa gert ráð fyrir því að hvers kyns úthlutun nýtingarheimilda til einkaaðila, t.d. úthlutun kvóta í fiskveiðum, eigi ekki að skapa þeim eignarrétt (sjá nú síðast áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar, júní 2014). Samkvæmt þessum hugmyndum verða handhafar kvótans að sætta sig við að fiskveiðistjórn snertir samfélagið allt – auðlindin er ótvíræð „þjóðareign“ í þessum skilningi – og hlýtur að vera meðal þess sem tekist er á um og ráðið er til lykta með lýðræðislegum hætti. Af þessu leiða hins vegar óhjákvæmilega ákveðnar takmarkanir á varanleika og fyrirsjáanleika nýtingarheimilda. Rekstraröryggi verður því að ná með samfélagslegri sátt sem getur orðið grunnur að pólitískum stöðugleika og varanlegum friði um fiskveiðistjórn. Það getur vart talist heppilegt skref í átt að fyrirsjáanleika á slíkum grunni að gera tilraun til þess að klappa kvótann í berg með illa undirbúnum lagakrókum, svo sem ætlunin virðist vera með makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Mest lesið Fylgið fór vegna fullveldismáls Hjörtur J. Guðmundsson Skoðun Flokkurinn hans Gunnars Smára? Guðbergur Egill Eyjólfsson Skoðun Er Ísrael ennþá útvalin þjóð Guðs? Ómar Torfason Skoðun Hvers vegna berðu kross? Hrafnhildur Sigurðardóttir Skoðun Falleinkunn skólakerfis? Helga Þórisdóttir Skoðun Sniðgangan á Rapyd slær öll met Björn B. Björnsson Skoðun Hver borgar brúsann? Ingibjörg Isaksen Skoðun Hvar er auðlindarentan? Birta Karen Tryggvadóttir Skoðun Frá Írak til Gaza: Hvað höfum við lært af lygunum og stríðsbröltinu? Helen Ólafsdóttir Skoðun Þannig gerum við þetta? Ísak Ernir Kristinsson Skoðun Skoðun Skoðun Fylgið fór vegna fullveldismáls Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Er Ísrael ennþá útvalin þjóð Guðs? Ómar Torfason skrifar Skoðun Flokkurinn hans Gunnars Smára? Guðbergur Egill Eyjólfsson skrifar Skoðun Raforkuverð: Stórnotendur og almenningur Ingvar Júlíus Baldursson skrifar Skoðun Hætt við að hækka ekki skatta á almenning Bryndís Haraldsdóttir skrifar Skoðun Skattafíkn í skjóli réttlætis: Tímavélin stillt á 2012 Kristinn Karl Brynjarsson skrifar Skoðun Hver borgar brúsann? Ingibjörg Isaksen skrifar Skoðun Hvers vegna berðu kross? Hrafnhildur Sigurðardóttir skrifar Skoðun Þannig gerum við þetta? Ísak Ernir Kristinsson skrifar Skoðun Stærsta framfaraskref í námsmati íslenskra barna í áratugi Guðmundur Ingi Kristinsson skrifar Skoðun Falleinkunn skólakerfis? Helga Þórisdóttir skrifar Skoðun Þjónusta sem gleður – skilar sér beint í kassann Margrét Reynisdóttir skrifar Skoðun Hvar er auðlindarentan? Birta Karen Tryggvadóttir skrifar Skoðun Miðflokkurinn – Rödd skynseminnar í borginni Ómar Már Jónsson skrifar Skoðun Virði barna og ungmenna Álfhildur Leifsdóttir,Hólmfríður Jennýjar Árnadóttir skrifar Skoðun Sættir þú þig við þetta? Jón Pétur Zimsen skrifar Skoðun Alþingi gleymir aftur fötluðum börnum Lúðvík Júlíusson skrifar Skoðun Lægri gjöld, fleiri tækifæri Bragi Bjarnason skrifar Skoðun Tölum um stóra valdaframsalsmálið Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Litla landið sem kennir heiminum – Ísland og þróunarsamvinna í gegnum menntun GRÓ skólanna Verena Karlsdóttir,Hreiðar Þór Valtýsson,Þór Heiðar Ásgeirsson skrifar Skoðun Öflugar varnir krefjast stöndugra fréttamiðla Sigríður Dögg Auðunsdóttir skrifar Skoðun Gott frumvarp, en hvað með verklagið? Bogi Ragnarsson skrifar Skoðun Augnablikið Magnús Jóhann Hjartarson skrifar Skoðun Listnám er lífsbjörg – opið bréf til ráðherra mennta, félags og heilbrigðismála, til stuðnings Söngskóla Sigurðar Demetz Dagbjört Andrésdóttir skrifar Skoðun Það þarf ekki að biðjast afsökunar á því að segja satt Þórður Snær Júlíusson skrifar Skoðun Lífeyrissjóðirnir og Íslandsbanki, hluthafafundur á mánudag Bolli Héðinsson skrifar Skoðun „Þegar arkitektinn fer á flug“ - opinber umræða á villigötum Eyrún Arnarsdóttir skrifar Skoðun Heilbrigðiskerfið þarf stjórnvöld með bein í nefinu Svandís Svavarsdóttir skrifar Skoðun Börn eru hvorki veiðigjöld né öryggis- og varnarmál Grímur Atlason skrifar Skoðun Í vörn gegn sjálfum sér? Ólafur Stephensen skrifar Sjá meira
Samkvæmt svonefndu makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra er gert ráð fyrir því að úthlutað verði veiðiheimildum (kvótum) í makríl, til veiða innan og utan efnahagslögsögunnar, að meginstefnu á grundvelli aflareynslu á almanaksárunum 2011-2014. Þótt sú ákvörðun að miða úthlutun kvóta við aflareynslu sé vafalaust umdeild, getur hún vart komið á óvart í ljósi sögu íslenskrar fiskveiðistjórnar og meginreglna gildandi laga. Öðru máli gegnir um þá ráðagerð frumvarpsins að úthluta veiðiheimildum með því fororði að „óheimilt sé að fella þær úr gildi, að hluta eða öllu leyti, með minna en sex ára fyrirvara“. Þótt úthlutun kvóta í makríl eigi í orði kveðnu að vera „tímabundin“ gerir frumvarpið ráð fyrir því að veiðiheimildir haldist óbreyttar nema til komi uppsögn í formi lagabreytingar sem tekur gildi sex árum síðar.„Úthlutun samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt“ Með setningu ótímabundinna laga um fiskveiðistjórn árið 1990 urðu veiðiheimildir útgerðarmanna varanlegar í þeim skilningi að þeim var ekki lengur markaður sérstakur gildistími. Hins vegar lá skýrt fyrir að þessi réttindi voru fengin útgerðarmönnum með þeim fyrirvara að úthlutun samkvæmt lögunum myndaði ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði þeirra yfir veiðiheimildum (sbr. nú 3. málslið 1. gr. laga 116/2006 um fiskveiðistjórn). Með lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan fiskveiðilögsögu Íslands voru meginreglur kvótakerfisins rýmkaðar til veiða utan efnahagslögsögunnar en jafnframt áréttað að úthlutun kvóta vegna þessara veiða myndaði ekki eignarrétt frekar en gerðist innan lögsögunnar. Makrílfrumvarp sjávarútvegsráðherra verður ekki skilið á aðra leið en að úthlutun kvóta í makríl eigi ekki að lúta þeim almenna fyrirvara íslenskrar fiskveiðistjórnarlöggjafar sem áður ræðir. Frá lagalegu sjónarmiði fer þannig vart á milli mála að tryggja á útgerðum „ákveðinn fyrirsjáanleika“ (eins og það er orðað) með því að stofna til réttinda sem njóta verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Hér er því um að ræða róttæka stefnubreytingu um grundvallaratriði íslenskrar fiskveiðistjórnar.Hversu mikil vernd í raun? Frá stjórnskipulegu sjónarmiði verður heimild löggjafans til þess að setja lög, breyta lögum og afnema þau ekki af honum tekin með almennum lögum. Stofnun eignarréttinda, svo sem frumvarpið gerir ráð fyrir, þýðir því fyrst og fremst að umtalsverðar skerðingar á veiðiheimildum geta haft bótaskyldu í för með sér – ekki að breytingar séu útilokaðar. Ákvörðun bóta á grundvelli eignarréttarákvæðis stjórnarskrár er síður en svo einfalt mál, ekki síst ef staðan er sú að réttindi hafa ekki verið alfarið tekin af mönnum og þeir geta að meginstefnu haldið áfram starfsemi sinni. Einnig fer ekki á milli mála að ýmsar minniháttar skerðingar á veiðiheimildum eru heimilar hvað sem líður eignarréttarvernd. Auk þess yrði heimilt að skattleggja veiðiheimildir líkt og önnur eignarréttindi. Það er því býsna óljóst, og reyndar alfarið óútskýrt, hvaða raunverulegu vernd það er talið hafa í för með sér að „óheimilt sé að fella veiðiheimildir úr gildi“ með lögum. Rétt er að rifja upp að þrátt fyrir rúmar heimildir hefur ekki verið haggað við grundvallaratriðum kvótakerfisins á undanförnum áratugum. Einnig af þessari ástæðu er fullt tilefni til þess að spyrja hvaða væntingar menn hafi til inntaks aukinnar eignarréttarverndar og „fyrirsjáanleika“ á þessu sviði og þá hvort þessar væntingar séu fyllilega raunhæfar.Gegn stefnumótun í auðlindamálum? Þær hugmyndir sem fram hafa komið um grunnskipun auðlindamála á síðustu áratugum hafa gert ráð fyrir því að hvers kyns úthlutun nýtingarheimilda til einkaaðila, t.d. úthlutun kvóta í fiskveiðum, eigi ekki að skapa þeim eignarrétt (sjá nú síðast áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndar, júní 2014). Samkvæmt þessum hugmyndum verða handhafar kvótans að sætta sig við að fiskveiðistjórn snertir samfélagið allt – auðlindin er ótvíræð „þjóðareign“ í þessum skilningi – og hlýtur að vera meðal þess sem tekist er á um og ráðið er til lykta með lýðræðislegum hætti. Af þessu leiða hins vegar óhjákvæmilega ákveðnar takmarkanir á varanleika og fyrirsjáanleika nýtingarheimilda. Rekstraröryggi verður því að ná með samfélagslegri sátt sem getur orðið grunnur að pólitískum stöðugleika og varanlegum friði um fiskveiðistjórn. Það getur vart talist heppilegt skref í átt að fyrirsjáanleika á slíkum grunni að gera tilraun til þess að klappa kvótann í berg með illa undirbúnum lagakrókum, svo sem ætlunin virðist vera með makrílfrumvarpi sjávarútvegsráðherra.
Skoðun Stærsta framfaraskref í námsmati íslenskra barna í áratugi Guðmundur Ingi Kristinsson skrifar
Skoðun Litla landið sem kennir heiminum – Ísland og þróunarsamvinna í gegnum menntun GRÓ skólanna Verena Karlsdóttir,Hreiðar Þór Valtýsson,Þór Heiðar Ásgeirsson skrifar
Skoðun Listnám er lífsbjörg – opið bréf til ráðherra mennta, félags og heilbrigðismála, til stuðnings Söngskóla Sigurðar Demetz Dagbjört Andrésdóttir skrifar