Seðlabankinn á að framkvæma, ekki vara við

Umræður um hvort eða hvenær bankastjórn Seðlabankans hafi „varað við“ hættu á falli fjármálakerfisins eru marklausar því sem sjálfstætt stjórnvald hafði bankinn ekki aðeins þá skyldu að grípa til aðgerða heldur bar honum að koma tillögum um úrbætur skýrt á framfæri og fylgja þeim eftir.

Þegar árið 2004 hafði Seðlabankinn áhyggjur af hröðum vexti bankanna og skuldasöfnun þeirra erlendis. Í ræðu á ársfundi Seðlabanka Íslands það ár gerði þáverandi forsætisráðherra viðvaranir og athugasemdir Seðlabankans til viðskiptabankanna að umræðuefni og varaði m.a. við að erlend matsfyrirtæki gætu fært niður lánshæfismat Íslands vegna erlendra skulda þjóðarbúsins. Svo sagði forsætisráðherra orðrétt:

„En ef ekki dregur úr skuldsetningunni og sjáist ekki breytingar á skammtímalánum í raunveruleg langtímalán hljóta forystumenn Seðlabankans að velta fyrir sér til hvaða aðgerða skuli grípa, þannig að ekki horfi til vandræða. Áminningarnótan er ekki plagg sem bankinn sendir til þess að vísa í, ef illa fer, og firra sig þar með ábyrgð.“

Þarna kemur fram sá skýri skilningur forsætisráðherra að frumkvæði að aðgerðum gegn ofvexti og skuldasöfnun íslensku bankanna erlendis sé á ábyrgð Seðlabankans. Þennan skilning áréttar forsætisráðherra síðar í ræðunni og segir: „Þýðingarmest er að stjórnendur bankanna sjái þetta sjálfir og ekki þurfi að koma til aðgerða Seðlabanka. En á hinn bóginn má enginn vafi ríkja um að Seðlabankinn tekur fast á málum ef ekki er farið að vinsamlegum tilmælum, sem hann sendir frá sér.“

Ábyrgð á fjármálastöðugleikaRétt er að taka undir þessi orð Davíðs Oddssonar þáverandi forsætisráðherra frá 2004 enda kemur hvergi fram í lögum, greinargerðum, samþykktum bankastjórnar né samstarfssamningum að Seðlabankinn gegni því hlutverki að „vara við“ þróun mála gagnvart fjármálastöðugleika. Bankinn hefur þvert á móti verknaðarskyldu og þegar kemur að verkefnum tengdum fjármálastöðugleika sem eru á valdsviði ríkisstjórnar eða löggjafans þá ber Seðlabankanum beinlínis, samkvæmt eigin samþykktum, að „koma ábendingum bankans um úrbætur og breytingar skýrt á framfæri og fylgja þeim eftir“.

Eins og ég rakti í fyrri grein minni er gengið þannig frá hnútum með lögum og samstarfssamningi Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins að saman eiga þessar stofnanir að tryggja fjármálastöðugleika, þ.e. öryggi fjármálakerfisins. Seðlabankinn fylgist með starfsumhverfi kerfisins í heild á meðan FME fylgist með stöðu einstakra fjármálafyrirtækja. Til að tryggja rétt viðbrögð, aðgerðir og samstarf ber þeim að deila upplýsingum og hafa gagnkvæma tilkynningaskyldu um leið og athuganir vekja grunsemdir um bresti, hvort sem er hjá einstöku fyrirtæki eða í umhverfinu.

Í greinargerð með frumvarpi til laga um Seðlabankann árið 2001 segir orðrétt: „ Áherslan á virkt og öruggt fjármálakerfi er í samræmi við þá auknu áherslu sem lögð er á það í seðlabönkum flestra landa að stuðla að öryggi fjármálakerfisins, þ.e. að tryggja fjármálastöðugleika. Þetta er vaxandi viðfangsefni í Seðlabanka Íslands og nauðsynlegt þykir að kveða sérstaklega á um það í lögunum.“

Við setningu laganna um Seðlabankann var sérstök áhersla lögð á sjálfstæði hans sem stjórnvalds og sú kvöð að leita samþykkis ráðherra fyrir beitingu bindiskyldu á lánastofnanir var afnumin. Þá fékk Seðlabankinn sjálfsákvörðunarrétt um ákvörðun dagsekta gagnvart þeim sem virða ekki ákvarðanir bankans um bindiskyldu, laust fé og gjaldeyrisjöfnuð. Þessar heimildir voru færðar Seðlabanka, en ekki Fjármálaeftirliti þar sem þær beinast ekki að einstökum fjármálafyrirtækjum og felast í stjórntæki til að hefta vöxt og tryggja öryggi fjármálakerfisins í heild. Seðlabankinn fékk einnig heimild til að beita viðurlögum gegn þeim sem vanrækja að veita honum þær upplýsingar sem hann á rétt á.

Þegar forsætisráðherra talaði á ársfundi Seðlabankans 2004 um aðgerðir Seðlabankans og sagði engan vafa mega leika á því að bankinn „taki fast á málum“ var hann væntanlega að vísa í þessi mikilvægu stjórntæki.

Í þessu sambandi er líka athyglisvert að í samkomulagi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um samráð varðandi fjármálastöðugleika og viðbúnað frá því í febrúar 2006 er sérstaklega áréttað í inngangi að samkomulagið takmarki „ekki svigrúm hvers um sig til sjálfstæðra ákvarðana um aðgerðir út frá hlutverki og ábyrgð sinni.“ Síðar er tekið fram að hópurinn sé vettvangur upplýsinga- og skoðanaskipta og ráðgefandi en taki ekki ákvarðanir um aðgerðir.

Samþykkt bankastjórnar um fjármálastöðugleika

 

Í nóvember 2006 gerði bankastjórn Seðlabankans sérstaka samþykkt um viðfangsefni Seðlabanka Íslands á sviði fjármálastöðugleika byggt á fyrirliggjandi lagagrundvelli. Í samþykktinni er talið upp í nokkrum köflum með hvaða hætti bankinn sinni viðfangsefnum sem varða stöðugleika fjármálakerfisins. Undir kaflanum „Umgjörð og eftirlit“ segir m.a að bankinn sinni fjármálastöðugleika:

„Með setningu reglna um lágmark eða meðaltal lauss fjár lánastofnana og reglna um gjaldeyrisjöfnuð lánastofnana og eftirliti með því að þeim sé fylgt. Með setningu reglna um starfsemi greiðslu- og uppgjörskerfa og með kerfislegu eftirliti með þeim.  Með því að beita sér fyrir breytingum á reglum og lagalegri umgjörð um starfsemi fjármálafyrirtækja og viðskipti á markaði eftir því sem hann telur tilefni til.“

Í ljósi umræðunnar um viðvaranir bankastjórnar Seðlabankans til forsætisráðherra og ríkisstjórnar er síðasti liðurinn athyglisverður. Þarna er ekki um viðvörunarskyldu að ræða heldur aðgerðaskyldu, þ.e. að beita sér fyrir breyttum reglum og umgjörð. Í kaflanum „Greining og kynning“ er svo áréttað hvernig bankinn beitir sér: „Með því að koma ábendingum bankans um úrbætur og breytingar skýrt á framfæri og fylgja þeim eftir.“

Meðal þess sem fyrrnefndum samráðshópi Seðlabanka, FME og þriggja ráðuneyta var ætlað að ræða á fundum sínum var „[m]eiriháttar breytingar á lögum, reglum og starfsháttum er varða fjármálamarkaðinn.“ Ein þeirra spurninga sem vakna er hvort þarna hafi verið kominn hinn formlegi farvegur ábendinga bankans um úrbætur og breytingar og ef svo er, hvernig var hann þá nýttur af hálfu bankastjórnar Seðlabankans.

Viðvaranir firra engan ábyrgð

Í ræðu þáverandi formanns bankastjórnar Seðlabankans á morgunfundi Viðskiptaráðs þann 18. nóvember 2008 kvað við annan tón varðandi hlutverk og frumkvæðisskyldu Seðlabankans. Meginefni ræðunnar var að rekja munnlegar viðvaranir Seðlabankastjórans til forsætisráðherra og fleiri ráðherra í aðdraganda bankahrunsins. Þessi nálgun vakti nokkuð hörð viðbrögð fræðimanna eins og birtist til dæmis í frétt í Fréttablaðinu daginn eftir. Þar benti Jón Daníelsson, hagfræðingur við London School of Economics, á að Seðlabankinn beri ábyrgð á fjármálastöðugleika og spurði „Er ekki eini aðilinn sem hann þarf að vara við hann sjálfur?“

Hagfræðingarnir Jón Steinsson, Gylfi Magnússon, Ólafur Ísleifsson og Yngvi Örn Kristinsson sögðu upplýsingar um viðvaranir Seðlabankastjórnar aðeins vekja upp spurningar um hvers vegna bankinn beitti ekki stjórntækjum sínum og var þar einkum vísað til bindiskyldu, reglna um laust fé og sértækrar bindiskyldu vegna erlendra útibúa bankanna. Gylfi Magnússon bar saman orð Seðlabankastjóra á fundinum og niðurstöðu Seðlabankans um trausta stöðu bankanna í riti sínu Fjármálastöðugleiki í maí 2008 og sagði: „Það hlýtur að hafa verið gróft brot á starfsskyldum Seðlabankans að gefa út slík heilbrigðisvottorð fyrir bankakerfið opinberlega ef æðstu stjórnendur Seðlabankans töldu á sama tíma að kerfið stæði á brauðfótum.

Skilningur sérfræðinga var greinilega sá að Seðlabankinn hafi ekki það hlutverk að vara við heldur framkvæma eða grípa til aðgerða og því samhljóða þeirri ályktun sem ég dreg af lögum og samþykktum um Seðlabankann.

Ekki spurt um orð heldur gerðir

 

Í ljósi allra þeirra upplýsinga um aðdraganda bankahrunsins og veika stöðu svonefndra „kjölfestufjárfesta“ sem valdir voru til að fara með ráðandi hlut í bönkunum við einkavæðingu er óhjákvæmilegt að þessi saga verði rannsökuð ofan í kjölinn. Sérfræðingar á borð við Anne Sibert og Willem Buiter sem unnu skýrslu um stöðu íslensku bankanna sumarið 2008 komust að þeirri meginniðurstöðu að vandinn væri ekki stjórnunarmistök eða starfshættir síðustu tveggja ára heldur blasti við að sjálft bankakerfið væri ekki sjálfbært og grípa hefði þurft inn í mun fyrr.

Allt tal um viðvaranir Seðlabankans vekja aðeins upp spurningar um gerðir bankastjórnarinnar og skýra tillögugerð. Spurningin sem við væntum að leitað verði svara við í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er því ekki hvað stjórnendur Seðlabankans sögðu heldur hvað þeir gerðu.

Eitt af því sem Seðlabankinn gat gert var  að koma ábendingum um nauðsynlegar breytingar á lögum eða regluverki á framfæri og samkvæmt samþykktum bankans skyldi það þá gert með skýrum hætti og tillögunum svo fylgt eftir. Fram hefur komið að hvorki Geir H. Haarde þáverandi forsætisráðherra né aðrir ráðherrar minnast þess að hafa fengið neinar ábendingar frá bankastjórn sem ekki var orðið við. Því vaknar sú spurning hvort tillögugerð Seðlabankans um aðgerðir og eftirfylgni hafi ekki verið í samræmi við samþykktir bankans sjálfs. Slíkt væri alvarleg brotalöm í mikilvægu starfi.

Niðurstaða mín er sú sama og afstaða þáverandi forsætisráðherra á ársfundi Seðlabankans 2004, þ.e. bankinn grípi til aðgerða og taki „fast á málum ef ekki er farið að vinsamlegum tilmælum, sem hann sendir frá sér“ enda gefi Seðlabankinn ekki út viðvaranir „til þess að vísa í, ef illa fer, og firra sig þar með ábyrgð.“

Höfundur er viðskiptafræðingur og áhugamaður um málefni banka og sparisjóða