Á að breyta breytingarákvæði?

Allt frá fyrstu stjórnarskrá Íslendinga árið 1874 hefur þurft atbeina tveggja þinga til breytinga á stjórnarskránni. Samkvæmt reglunni, sem nú er að finna í 1. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar og á sér rætur í dönsku stjórnarskránni frá 1849, ber að rjúfa þing þegar eftir samþykkt breytingar og boða til almennra kosninga. Samþykki Alþingi breytingu óbreytta er hún gild stjórnskipunarlög við staðfestingu forseta. Það fyrirkomulag að unnt sé að breyta stjórnlögum án beins samþykkis kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslu hefur verið gagnrýnt á síðustu áratugum. Má hér benda á að samkvæmt þeirri breytingu sem gerð var á dönskum stjórnlögum árið 1953 þarf ekki aðeins samþykki tveggja þinga heldur einnig samþykki meirihluta kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem a.m.k. 40% kjósenda hafa greitt atkvæði. Víða annars staðar er stjórnarskrá hins vegar breytt með samþykki tveggja þinga og auknum meirihluta þings (eða þingdeilda), t.d. með 2/3 þingmanna í Noregi. Þá hefur færst í vöxt að breytingar á stjórnarskrá séu lagðar í dóm kjósenda, annaðhvort með bindandi atkvæðagreiðslu eða ráðgefandi atkvæðagreiðslu sem í raun er þó fylgt (sbr. t.d. setningu lýðveldisstjórnarskrárinnar 1944). Það sjónarmið heyrist nú, þ.á m. í nýbirtum drögum að áliti Feneyjanefndarinnar svokölluðu, að æskilegt kunni að vera að breyta „tveggja þinga reglu“ íslensku stjórnarskrárinnar. Að baki þessu sjónarmiði býr sú hugsun að breyting í þessa átt kunni að leysa þann hnút sem endurskoðun stjórnarskrárinnar virðist vera komin í með því að auðvelda breytingar á stjórnarskrá. Verulegar efasemdir Við höfum verulegar efasemdir um að þessi leið sé skynsamleg. Að okkar dómi á ekki einungis að gera kröfu um breiða samstöðu, meðal þings og þjóðar, til breytingar á grunnlögum samfélagsins. Breyting á stjórnarskrá á einnig að taka hæfilega langan tíma; svo langan að stjórnarskráin standi af sér umrót og tímabundna geðshræringu, ekki síst þeirri sem búast má við í samfélaginu þegar stórfelld áföll og ófarir ríða yfir. Hér er óhjákvæmilegt að líta til þess að sökum fámennis kann okkur Íslendingum að vera hættara við því að hrapa að breytingum en stærri samfélögum þar sem samfélagsumræðan þarf eðli málsins samkvæmt lengri tíma. Við drögum ekki dul á það álit okkar að reynslan af því endurskoðunarferli sem hafið var árið 2010 er hér víti til varnaðar og hefur raunar orðið til þess að við höfum endurmetið hugmyndir okkar um þetta efni. Stjórnarskrárbreytingar eru ekki óhæfilega erfiðar á Íslandi samkvæmt núgildandi reglum. Þær eru þó það erfiðar að ekki er unnt að breyta stjórnarskránni í einu vetfangi. Það fyrirkomulag hefur sannað gildi sitt við þær kringumstæður sem hafa verið uppi allra síðustu ár. Lýðræðislega slagsíðu á breytingarferlinu mætti t.d. rétta af með breytingu í anda dönsku stjórnarskrárinnar. Það er þó álitamál, sem ekki er unnt að ræða nánar hér, hvort þjóðaratkvæðagreiðsla eigi undantekningarlaust að vera skilyrði stjórnarskrárbreytinga, t.d. þegar um er að ræða ákvæði tæknilegs eðlis sem um ríkir langvarandi breið samstaða. Hvað sem þessum hugleiðingum líður á að horfa til þess grundvallaratriðis að breytingarákvæði stjórnarskrár er sú kjölfesta stjórnskipunar sem kemur í veg fyrir stjórnskipulegan óstöðugleika og á þar af leiðandi að vera hæfilega erfið.