Stjórnskipunarbreyting án umræðu

Háskólamenn hafa sett fram rökstuddar skoðanir um að embætti forseta Íslands hafi breyst úr ópólitísku sameiningartákni í pólitíska valdastöðu. Staðfestingarsynjun forsetans á icesave-lögunum og þátttaka hans í umræðum á alþjóðavettvangi er talin taka af allar efasemdir í því efni.

Þetta merkir með öðrum orðum að í framkvæmd hafi orðið grundvallarbreyting á íslenskri stjórnskipan. Þessi breyting er ekki niðurstaða umræðna. Hún er því lítt yfirveguð og hefur ekki verið tekin af þjóðinni eins og ráð er fyrir gert með stjórnarskrárbreytingar.

Stjórnarskráin er að sönnu nógu loðin til þess að slíkar grundvallarbreytingar geta gerst án formlegra ákvarðana. Spurningin er: Hver ber ábyrgð á því? Forsetinn er fumkvöðullinn. Um það er ekki deilt. Ríkisstjórnirnar á valdatíma hans eiga hins vegar einnig hlut að máli með því að ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarathöfnum forsetans öðrum en lagasynjunum.

Í mars árið 2006 hélt stjórnarskrárnefnd ráðstefnu um forsetaembættið. Strax þá staðhæfði Svanur Kristjánsson prófessor í erindi að núverandi forseti hefði með pólitísku áhrifavaldi sínu og í krafti embættisins lyft utanríkisstefnu landsins á nýtt stig með frumkvæði að útrásinni svokölluðu og þeirri einurð að gera hana að veruleika.

Þessi kenning er ekki óumdeild. Engar athugasemdir voru þó gerðar af hálfu forsetaembættisins á þeim tíma. Fyrir nokkrum mánuðum lét forsetinn þess hins vegar getið opinberlega að útrásarvíkingar hafi misnotað forsetaembættið. Það gat ekki gerst nema embættið færi með utanríkispólitískt áhrifavald. Rannsóknarnefnd Alþingis hlýtur að fjalla um þetta.

Ábyrgð ráðherra

Fjármálaráðherra bar icesave-lögin upp við forseta í ríkisráði. Nokkrum dögum seinna synjaði forseti um staðfestingu með ákvörðun utan ríkisráðs. Þetta var brot á stjórnskipunarreglum. Fjármálaráðherra gat af þessum sökum ekki komið fram andmælum á fundi ríkisráðs eins og starfsreglur þess mæla skýrt fyrir um.

Í þessu tilviki var það bæði réttur og skylda forsætisráðherra að taka fram fyrir hendur forseta til þess að tryggja stjórnskipulega rétta málsmeðferð. Forsætisráðherra kaus hins vegar að láta forseta fara á svig við réttar stjórnskipunarreglur. Það var þáttur í að breyta stjórnskipuninni án umræðu; trúlega í hugsunarleysi.

Varðandi ábyrgð ráðherra í þessu tilliti verður að hafa hugfast að í sumum tilvikum blasir ábyrgðin við eins og með staðfestingarsynjun utan ríkisráðs. Í öðrum tilvikum gerast hlutir af þessu tagi smám saman. Í raun sést þá ekki fyrr en um síðir hvað hefur gerst.

Ráðherrar eru þar af leiðandi oft í mjög erfiðri stöðu til að grípa inn í. Þannig háttaði til þegar forseti tók sæti í Þróunarráði Indlands. Þáverandi utanríkisráðherra bar á því ábyrgð án þess að vita um ákvörðunina. Ráðið er í tengslum við Teri-stofnunina sem komið hefur að jöklarannsóknum í Himalaja, sem nú eru viðkvæmar á alþjóðavettvangi.

Í þessu samhengi þarf einnig að hafa í huga að ákvarðanaferill forsetaembættisins er það sem kallað er ógagnsær. Ákvarðanir eru teknar bak við luktar dyr án lýðræðislegra umræðna og verða stundum að veruleika í samtölum sem aldrei er greint frá. Af sjálfu leiðir að lýðræðið veikist þegar völd færast frá Alþingi til forsetans. Opin umræða er svo veigamikill þáttur lýðræðisins.

Hættulegt er að skilja ábyrgð frá valdi

Boðskapur forseta Íslands í icesave-málinu er þessi: Efnahagslegir hagsmunir þjóðarinnar eiga að víkja fyrir rétti hennar til að greiða atkvæði um þau mál sem honum sjálfum sýnist. Spurningin er: Felst lýðræðisbót í þessari afstöðu?

Sumir segja að enn alvarlegri efnahagsþrengingar fylgi í kjölfar þess að icesave- lögin verði felld, jafnvel greiðslufall ríkisins. Aðrir eru þeirrar skoðunar að Hollendingar og Bretar muni kikna í hnjáliðunum þegar þeir sjá niðurstöðuna í þjóðaratkvæðagreiðslunni. Enginn veit neitt með vissu um þetta.

Hitt er víst að synjun leysir ekki málið. Lyktir deilumálsins fást einfaldlega ekki með slíkri niðurstöðu í þjóðaratkvæðagreiðslu. Það er kjarnaatriði þegar svara á spurningunni hvort í þjóðaratkvæðinu felst lýðræðisumbót.
Staðan er þessi: Forsetinn ber ekki ábyrgð á efnahagslegum afleiðingum af ákvörðun sinni. Hann fær rós í hnappagatið ef allt endar vel en er laus allra mála ef illa fer. Eftir eðli máls getur þjóðin aldrei borið ábyrgð á niðurstöðum kosninga. Hún tekur bara afleiðingunum.

Alþingi situr uppi með ábyrgðina. Ríkisstjórnin þarf ekki að víkja meðan hún nýtur stuðnings Alþingis. Af því leiðir að þjóðin fær ekki tækifæri til að kjósa fulltrúa á Alþingi að nýju til að fylgja eftir niðurstöðu þjóðaratkvæðisins.

Hér hefur það gerst að völd og ábyrgð hafa verið greind hvort frá öðru. Það er þverbrestur í lýðræðisskipulaginu en ekki bót. Samstaða um nýjan icesave- samning gæti leitt þjóðina framhjá þessum stjórnskipulegu ógöngum.

Alveg óháð því hvaða afstöðu menn hafa til icesave-samninganna er ljóst að stjórnskipunarreglurnar þarf að endurskoða eða framkvæma þær eins og ráðgert var í öndverðu þannig að völd og ábyrgð fari saman. Réttmæt gagnrýni á icesave má ekki leiða til hentistefnuviðhorfa gagnvart stjórnskipaninni.